I 2004 blev EU udvidet med ti nye medlemslande fra Østeuropa. Det var den største enkeltudvidelse af unionen. Østudvidelsen blev fejret med en stor ceremoni i Bruxelles, der bl.a. omfattede et stort EU-flag og en mængde stjerneformede balloner.
.
Dommernes mødeværelse, Salle des délibérés, ved EU-Domstolen i Luxembourg. EUDomstolen er EU’s højeste domsmyndighed.
.

Danmarks styreform har siden 1973, da Danmark indtrådte i EF, senere EU, haft en europæisk overbygning. EU-medlemskabet rækker videre end det traditionelle mellemstatslige samarbejde, som kendes fra fx FN, NATO, Norden og OECD. Det er overstatsligt, hvori ligger to ting. Én er, at lovgivning vedtaget i EU er forpligtende for medlemslandene og har forrang for national ret. En anden er, at medlemslandene er underlagt EU-Domstolens jurisdiktion. Den dømmer i sager, som vedrører nationale borgeres, virksomheders og myndigheders overholdelse af de forpligtelser, som de har i henhold til EU’s traktatgrundlag og til lovgivning vedtaget i EU. EU-Domstolen har gennemgået en institutionel udvikling, hvor den gennem dynamisk fortolkning af traktatgrundlaget over tid har bidraget til styrkelse af EU’s overnationale karakter. Domstolens politiske rolle lå ikke i kortene, da Romtraktaten blev vedtaget i 1957.

EU er især en overnational reguleringsmyndighed. Selv om EU med tiden er kommet til at beskæftige sig med en stor del af spektret for offentlig politik, er kerneområderne dem, der udgør unionens såkaldte indre marked. Det indre marked består af toldunionen og et omfattende regelsæt, der understøtter den frie bevægelighed for varer, personer og kapital mellem de 27 medlemslande. Man kan dog ikke vurdere EU’s betydning for reguleringen af samfundet ved kun at se på, hvor stor en andel af den samlede regulering der hidrører fra EU. På områder som finansiel virksomhed, fødevarer, landbrug, miljø og transport er de reguleringsmæssige rammer i høj grad sat af EU-lovgivning; på de store velfærdsområder som social service og bistand, sundhed og undervisning spiller EU en begrænset rolle. Samtidig har Danmark med sine forbehold over for samarbejdet omkring den fælles mønt, forsvarspolitikken og retlige og indre anliggender undtaget sig selv fra dele af EU-samarbejdet.

Endnu et forhold gør deltagelsen i EU-samarbejdet til en indviklet affære. Det opstår, fordi EU regulerer på to forskellige måder, og fordi EU selv (med undtagelse af konkurrenceområdet) ikke har nogen udførende forvaltning. Én form for EU-regulering er direktiver. De udgør en form for europæisk rammelovgivning, som forpligter medlemslandene til gennem nationale regler at gennemføre en politik, der lever op til direktivernes krav og mål. Der er altså forudsætningsvis gjort plads til, at medlemslandene kan gennemføre en fælles politik på forskellig vis og i forskellig grad.

Den anden form er forordninger. De slår umiddelbart igennem i medlemslandene, som ikke skal træffe særskilte foranstaltninger i den anledning, men dog ofte gør det. De er bindende for virksomhederne, og de udgør også det retsgrundlag, som de nationale myndigheder lægger til grund for deres forvaltning. Eksistensen af de to former for EU-regulering gør, at det er svært præcist at opgøre EU’s indflydelse på dansk offentlig politik. Det gængse mål har været at se på andelen af love og bekendtgørelser, som refererer til EU-direktiver (se også tabel). Heri ligger dog en undervurdering af EU’s reguleringspolitiske betydning, hvad der nødvendiggør et nyt forbehold, for en betydelig del af EU-reguleringen har et teknisk tilsnit, som kun i mindre grad er genstand for politisk uenighed mellem partierne. EU-politik er i høj grad hverdagspolitik.

EU-samarbejdets komplekse og omfattende karakter rejser adskillige spørgsmål vedrørende medlemskabets konsekvenser for den styreform, som er beskrevet i det foregående. Det væsentlige udgangspunkt er, at nok deltager Danmark i et samarbejde med overnationale træk. Det er ingenlunde ensbetydende med etableringen af en fælleseuropæisk styreform af hierarkisk tilsnit og med EU i toppen. Det er mere retvisende at se EU-samarbejdet som et stærkt institutionaliseret samarbejde med mange løse koblinger mellem de nationale systemer og EU-systemet. Det rejser de efterfølgende tre spørgsmål om samarbejdets konsekvenser for den danske styreform.

Hvordan varetager Danmark danske interesser i EU?

Dansk regeringsførelse i internationalt perspektiv i 1996 og i 2018.
.

EU-Kommissionen har enekompetencen til at foreslå ny eller revideret EU-lovgivning. Kompetencen til at vedtage den ligger nu hos Ministerrådet og Europa-Parlamentet. Som initiativtager lider Kommissionen under to væsentlige begrænsninger. Den ene ligger i Kommissionens begrænsede kapacitet og tekniske indsigt, den anden i dens svage politiske og demokratiske legitimitet. De to ting gør, at Kommissionen forbereder sine forslag i arbejdsgrupper, hvor medlemslandene er repræsenteret ved deres egne embedsmænd. Samtidig indgår Kommissionen i et samspil med organisationer og virksomheder. De forslag, Kommissionen fremsætter for Ministerrådet og Europa-Parlamentet, har altså været gennem en form for politisk trykprøvning. Det er en proces, som ofte tager år, og som i øvrigt fortsætter i et system af komitéer med repræsentation af medlemslandene, når Kommissionen tager skridt til gennemførelsesforanstaltninger.

Det er processer, som over tid er blevet mere komplicerede. I mange år var Ministerrådet, hvor de nationale regeringer havde vetoret, den formelle og reelle lovgiver. Med først Maastricht-, siden Lissabontraktaten har Europa-Parlamentet for det første fået formel og reel del i lovgivningsmagten. For det andet vedtager Ministerrådet nu en stor del af lovforslagene ved flertalsafstemninger. Den danske regering må dermed også forholde sig til holdningsdannelsen i Europa-Parlamentet og til koalitions- og samarbejdsmuligheder i Ministerrådet.

Hvordan bliver dansk EU-politik til?

Møde i Folketingets Europaudvalg i 2007. Daværende statsminister Anders Fogh Rasmussen orienterer udvalget forud for et EU-topmøde. Han meddelte bl.a. udvalget, at man vurderede, at regeringens linje omkring miljø og energi ville komme under pres på topmødet.
.

EU-politik er reguleringspolitik. Det er en politik, hvor national og europæisk politik er koblet sammen, og som kun har lidt til fælles med den klassiske udenrigs- og internationale politik. Det er politik for erhvervs-, energi-, fødevare-, miljø- og transportministrene samt deres ministerier; i praksis er det de styrelser under ministerierne, som har det daglige ansvar for den nationale forvaltning på hvert enkelt område, som også har den detaljerede administrative, juridiske og tekniske indsigt, der er fornøden, når man forhandler ny lovgivning i EU. Det er embedsmænd herfra, der repræsenterer Danmark i de arbejdsgrupper under Kommissionen, som forbereder EU-lovgivningen.

De samme embedsmænd forestår arbejdet med at tilrettelægge ikke blot den danske position i EU-samarbejdet, men også den del af politikforberedelsen og politikforvaltningen, som er dansk. Den sidste omfatter som nævnt også den praktiske gennemførelse af EU’s fælles politik. Dansk og europæisk politik blev efter 1973 hurtigt til to sider af samme sag.

Allerede i 1972, da danskerne sagde ja til at indtræde i samarbejdet, var man opmærksom på behovet for politisk og administrativ samordning af den danske politik i EU. Man etablerede et tværministerielt koordinationssystem. Det er videreudviklet og tilpasset den nationale og den europæiske udvikling, men det har været meget robust og stabilt. Koordinationen har fire grundelementer:

  1. En række embedsmandsudvalg i form af specialudvalg for hvert af de sagområder, som er omfattet af EU-samarbejdet. De forbereder den danske politik og følger udviklingen inden for deres område. De rapporterer til EU-udvalget, hvor embedsmænd under Udenrigsministeriets formandskab sammenfatter den danske position, inden den forelægges til politisk stillingtagen.

  2. Den politiske koordination på regeringsniveau var oprindelig henlagt til et særligt regeringsudvalg. Men rutinerne på feltet er nu så veletablerede, at den endelige politiske stillingtagen foregår i en skriftlig procedure.

  3. Inddragelse af interesseorganisationer i forberedelsen af den danske politik har altid været der, men er nu formaliseret gennem organisationernes repræsentation i såkaldte specialudvalg.

  4. Særlige sager behandles i regeringens koordinationsudvalg. Det giver Statsministeriet en stærk placering, som også kommer til udtryk gennem deltagelsen i Det Europæiske Råd og i fastlæggelsen af den danske position i EU-sager, som rører ved forbeholdene, traktatgrundlaget og sager, som generelt eller her og nu er politiserede som fx EU’s budget efter Brexit. Når EU’s dagsorden sprænger hverdagspolitikkens rammer, bliver denne del af koordinationen aktiveret, og så er det ikke med fagministerierne eller Udenrigsministeriet, men statsministeren og Statsministeriet for bordenden.

De fire grundelementer i koordinationen er en regeringsintern politiskadministrativ samordning. Den sikrer fornøden sammenhæng i politikken, ligesom den sikrer regeringens mulighed for at tone den danske EU-politik i overensstemmelse med dens linje. Men med EU’s overnationale træk er Folketinget sat ud af spillet. Det kommer først ind i billedet, når man skal implementere EU-direktiver i dansk ret. Sker implementeringen ved bekendtgørelse, altså administrativt, hvad der oftest og i stigende grad er tilfældet, er Folketinget slet ikke med. Det rejste tidligt spørgsmålet om sikringen af den parlamentariske kontrol med EU-politikken.

Hvordan sikrer man parlamentarisk kontrol med dansk EU-politik?

Den franske præsident Emmanuel Macron taler til EU-parlamentarikerne i Europa-Parlamentet i Strasbourg i januar 2022. Europa-Parlamentet har 705 medlemmer, der vælges direkte i hvert af medlemslandene. Danmark har 14 pladser.
.

Da Danmark i 1973 trådte ind i det, der i dag er EU, splittede sagen nationen. Godt nok var der et stort flertal ved folkeafstemningen d. 2. oktober 1972, men det kunne ikke skjule hverken modstandens omfang eller den interne uenighed i nogle af partierne. Samtidig gik Danmark efter jordskredsvalget i 1973 ind i en periode med svage mindretalsregeringer, hvad der skærpede appetitten efter politisk-parlamentarisk kontrol med regeringens forhandlingsførelse i Ministerrådet. Resultatet blev få måneder inde i medlemskabet et sæt spilleregler for regeringens samspil med Folketinget om EU-politikken. Folketingets Europaudvalg er her tildelt en central rolle. Regeringens ministre er forpligtede til at indhente udvalgets forhandlingsmandat, når Kommissionen fremsætter forslag for Ministerrådet. Forpligtelsen gælder sager af »større rækkevidde« for Danmark, mens sager af »væsentlig betydning« indebærer orienteringsforpligtelse. Ministeren får sit mandat, medmindre et flertal i Folketinget udtaler sig imod det. Også denne del af systemet er præget af stabilitet, idet der dog i dag sker en vis parallel inddragelse af fagudvalgene.

Den danske form for parlamentarisk kontrol var i sin tid enestående. Andre EU-lande har siden indført lignende parlamentariske kontrolprocedurer. Det er svært at vurdere kontrollens effektivitet. På den ene side sikrer den en demokratisk-parlamentarisk legitimering; på den anden side er sagerne mange, og tildelingen af mandat til regeringen sker så sent i processen, at løbet ofte er kørt. Omvendt sker det, længe inden implementeringsproblemet kommer op i form af et lovforslag eller – hyppigst – i form af et udkast til bekendtgørelse, som hverken Europaudvalget eller fagudvalgene ser.

Den danske EU-konsensus og dens grænser

»If you can’t join them, beat them,« sagde Danmarks daværende udenrigsminister, Uffe Ellemann-Jensen, et par uger efter at Danmark stemte nej til Maastrichttraktaten i 1992. Udenrigsministeren var på vej til et møde i Det Europæiske Råd samme aften som finalen i EM i fodbold i 1992, hvor Danmark skulle møde Tyskland. Danmark slog Tyskland 2-0.
.

Der er en betydelig grad af enighed om dansk EU-politik. Det gælder, hvis man ser på partiernes stillingtagen til de anmodninger om mandater, som skiftende regeringer fremlægger for Folketingets Europaudvalg. En kerne af EU-partier omfatter de fire gamle partier, Socialdemokratiet, Venstre, Det Konservative Folkeparti og Radikale Venstre. Enigheden rækker videre, for også EU-modstandere og -skeptikere, altså Enhedslisten, Dansk Folkeparti og Nye Borgerlige, undlader ofte at udtale sig mod mandaterne. Selv SF – et gammelt modstander- og skeptikerparti – er nu indrulleret i det EU-positive flertal.

Det er endog sådan, at den brede enighed om skiftende regeringers lovgivning er endnu bredere, når det gælder partiernes stillingtagen til konkret EU-lovgivning. Det afspejler, hvad EU-politik i høj grad er. Det er reguleringspolitik i former, der har et teknisk tilsnit, og som i almindelighed ikke splitter partierne voldsomt. Det er samtidig politik, hvor partsdemokratiet træder frem som den danske styreforms aflastningsforanstaltning. Organisationernes inddragelse i forberedelsen og overvågningen af EU-politikkens mange tekniske rutinesager sikrer effektivt, at berørte grupper i det danske samfund ikke oplever de store overraskelser fra EU’s side. Det er, som allerede skrevet, typisk hverdagspolitik.

Man skal dog ikke trække billedet af det samarbejdende folkestyre i europapolitisk forklædning alt for langt. Det EU-positive parlamentariske flertal har gennem tiden løbet sig en gevaldig staver i livet, når det har sendt forslag om udvidelse af samarbejdet og afgivelse af mere suverænitet til folkeafstemning. Der har danske vælgere trukket en grænse, som maner enhver regering og ethvert flertal i Folketinget til forsigtighed.

Den danske styreform har således fået tilføjet en europæisk dimension. Det er sket på en måde, som sikrer den demokratiske legitimitet af en fælles EU-politik på områder, som vælgerne oplever som praktiske og tekniske, og som kalder på kontante konsekvensvurderinger af, hvad der er godt for ens egen gruppe. Men et flertal slår hælene i, når den ene eller anden på den europapolitiske dagsorden sætter sager, som i de samme vælgeres øjne truer deres identitet og forestillinger om dansk autonomi, eller som sprænger rammerne for deres accept af et fællesskabsbånd med andre lande og deres befolkninger.

Videre læsning

Læs mere om Danmarks samfund og befolkning

Læs videre om

Læs også om

Se alle artikler om politik og planer