Niels Fenger har været Folketingets Ombudsmand siden 2019. Ombudsmandens hovedopgave er at tage stilling til borgernes klager over forvaltningens afgørelser.
.

Embedsværket er den nudanske betegnelse for embedsstanden som politisk institution. Det er ikke blot en samlebetegnelse for embedsstanden, altså det administrative personale i stat, kommuner og regioner. Det er et videre begreb, der karakteriserer den mindre del af de offentligt ansatte, som administrerer lovgivningen, forvalter offentlige bevillinger og gennem styring og kontrol i forhold til de udførende institutioner står for at omsætte besluttet politik i leveret politik. Desuden forsyner embedsværket politikerne med information og rådgivning, som udgør grundlaget for deres beslutninger.

Hvert af de tre niveauer (staten, kommunerne og regionerne), der definerer det danske demokratiske system, har sit eget embedsværk.

Grundlæggende er opgaven den samme, og alligevel er der forskelle. De følger af, at den statslige del af embedsværket, som omfatter ministeriernes embedsmænd, er underlagt et ministerstyre med én politisk chef. Samtidig betjener embedsværket under parlamentarismen ministrene og regeringen, ikke Folketinget. Så selv om de politiske beslutninger i såvel ministerierne og regeringen som Folketinget bygger på embedsværkets information og rådgivning, beror tilvejebringelsen af et beslutningsgrundlag for Folketinget på ministrenes præsentation af lovforslag og bevillingsønsker samt deres svar på spørgsmål fra Folketingets medlemmer.

Det særligt kommunale

I kommunerne og regionerne har man derimod ikke parlamentarisme, dvs. man sondrer ikke mellem et politisk udøvende led og et politisk lovgivende eller politikformulerende led. Den politiske myndighed er samlet i hhv. kommunalbestyrelsen og regionsrådet samt i udvalg under dem. Embedsværkets informations- og rådgivningsopgave er derfor rettet mod hele kommunalbestyrelsen og hele regionsrådet. Det komplicerer opgaven. Hvor ministeriernes embedsmænd retter deres opmærksomhed mod ministeren og regeringen, skal embedsmænd i kommuner og regioner balancere en rådgivning, som er rettet mod alle partier og folkevalgte i kommunalbestyrelse og regionsråd.

Der er endnu en komplikation. Den kommunale og regionale styreform har en indbygget spænding mellem den formelle retstilstand og den politisk-administrative praksis. Den formelle retstilstand er som beskrevet ovenfor. Den giver ikke borgmesteren (regionsrådsformanden) anden myndighed end den, der ligger i den uklare rolle som daglig leder af forvaltningen. Forudsætningen er, at det er embedsværket, der udarbejder de forslag til politisk beslutning, som kommunalbestyrelsen (regionsrådet) skal tage stilling til. Praksis er en anden. Det er borgmesteren (formanden), der koordinerer og leder forberedelsen af de politiske forslag, som bliver forelagt kommunalbestyrelsen (regionsrådet). Embedsværkets opgave er at sætte ord og tal på disse forslag. Men her kommer det formelle ind i billedet igen, for sådan som styreformen er, skal embedsværket igen udfylde rollen som rådgiver for den samlede kommunalbestyrelse. Kravene til embedsværkets evne til politisk manøvredygtighed er derfor større i kommunerne end i ministerierne.

Et meritsystem

Embedsmandbetegnelsen henviser almindeligvis til offentligt ansatte inden for staten, regionerne og kommunerne, men mange vil sikkert forbinde den med embedsværket inden for centraladministrationen. Her ankommer daværende statsminister Helle Thorning-Schmidt til Folketingets åbning i 2014 flankeret af embedsmænd, til venstre og til højre, samt en livvagt
.

Det danske embedsværk er meritbaseret. Heri ligger for det første, at embedsmændene bliver ansat på grundlag af uddannelsesmæssige og erhvervsmæssige kvalifikationer. For det andet, at deres videre karriere er bestemt af deres chefers vurdering af deres indsats og præstationer i jobbet. For det tredje, at de, der ansætter dem og afgør deres forfremmelse, ikke skeler til partitilhørsforhold. En konsekvens er, at der ikke sker udskiftninger af embedsmænd i forbindelse med minister-, regerings- og borgmesterskift. Det er i hvert fald den klassiske opfattelse af, hvordan det bør være for et meritbaseret embedsværk. Empiriske analyser sandsynliggør, at det også er i god overensstemmelse med virkeligheden.

Særlige rådgivere

Der findes én undtagelse fra meritprincippet. Den gælder specielt for den statslige del af embedsværket og i mindre grad for kommuner og regioner. Undtagelsen er ministrenes adgang til at ansætte særlige rådgivere (spindoktorer). En særlig rådgiver er en ministeriel medarbejder, som ministeren selv har udvalgt, og som forlader sin stilling sammen med ministeren. Det er en medarbejderkategori, som kom til omkring årtusindskiftet. Der er gennem en politisk forståelse mellem skiftende regeringer og partierne i Folketinget sat en grænse for, hvor mange særlige rådgivere en regering må knytte til ministrene. Praksis er, at ministrene har hver en særlig rådgiver, mens statsministeren og en række andre ministre (medlemmer af regeringens økonomiudvalg og regeringens koordinationsudvalg eller i koalitionsregeringer de ministre, der er partiledere) har to rådgivere.

De særlige rådgiveres opgaver varierer fra minister til minister, og de har tillige udviklet sig over tid. De består af en blanding af politiske kommunikationsopgaver og understøttelse af ministerens opgaver i forhold til parti og egen valgkreds. Rådgiverne bidrager samtidig i varierende omfang til rådgivning af ministrene, hvad enten det drejer sig om politikkens indhold eller om mulighederne for at få den gennemført politisk. Det var særlig tydeligt efter statsminister Mette Frederiksens udnævnelse af sin ledende rådgiver til stabschef i Statsministeriet.

Fra tjenestemænd til kontraktansatte

Embedsmændene i det klassiske meritbaserede embedsværk var tjenestemænd. De var ansat i varige stillinger, hvortil der var knyttet en offentlig pension. Deres (livs)varige ansættelse som tjenestemænd udelukkede ingenlunde, at arbejdsgiveren i staten, kommunerne eller de daværende amtskommuner kunne afskedige dem. Men en sådan diskretionær (skønsbaseret) afskedigelse var dyr, fordi tjenestemænd nød godt af en række goder af ansættelses- og pensionsretlig art.

Tjenestemandsansættelse er næsten gået af brug. Det gælder generelt i den offentlige sektor og således også embedsværket. Hvad enten der er tale om menige embedsfolk på sagsbehandler- og mellemlederniveau eller de øverste myndighedschefer, er praksis nu ansættelse efter overenskomst eller på kontrakt. For cheferne er der yderligere ofte tale om åremålsansættelser for fx fem år med mulighed for forlængelse og endog efterfølgende varig ansættelse. Undtagelsen er til dels ministeriernes departementschefer, som fortsat er tjenestemænd, men som i hvert fald til en begyndelse bliver ansat for et åremål. De, der overlever åremålsperioderne, bliver varigt ansatte.

Den klassiske logik bag tjenestemandsformen var dobbelt. Man antog for det første, at embedsmænd med tjenestemandsstatus fik et særligt loyalitetsforhold til staten (kommunen) og derigennem en effektiv forpligtelse til at respektere loven og fremme almene samfundsinteresser. For det andet, og tæt forbundet hermed, antog man, at en tjenestemand med sikkerhed i ansættelsen var i stand til at modstå pression, fx til at handle i strid med loven, fra deres politiske chefer, og at en embedsmand med varig ansættelse og et særligt tjenestemandskodeks var mindre tilbøjelig til at lade sig korrumpere.

De dydige embedsmænd

Har man med opgivelsen af den traditionelle tjenestemandsansættelse givet køb på disse værdier? Svaret er dobbelt benægtende. Overgangen til andre ansættelsesformer tog fart i 1960’erne og er fortsat siden. Den var økonomisk begrundet for såvel embedsmændene (og andre offentligt ansatte) som de offentlige arbejdsgivere. De første ønskede gennem andre ansættelses- og pensionsforhold bedre økonomiske vilkår. De sidste ønskede at frigøre sig fra de pensionsforpligtelser, som gjorde det svært og kostbart at ændre den offentlige sektor. Begge fik opfyldt deres ønske.

Det rejser spørgsmålet, om man ved at forlade tjenestemandsansættelsen har prisgivet de klassiske embedsmandsdyder, der betonede embedsmændenes forpligtelse over for loven, deres partipolitiske neutralitet og deres ubestikkelighed. Også her er svaret benægtende. En empirisk analyse (på amerikanske data) sammenlignede således embedsmænd med traditionel livslang ansættelse med embedsmænd ansat på åremål og fandt ingen forskel i opfattelsen af de forpligtelser, der knytter sig til den særlige rolle som embedsmænd i offentlig tjeneste.

I 2015 blev der gennemført en undersøgelse af danske embedsmænds efterlevelse af kravene til dem. Den omfattede embedsmænd i ministeriernes departementer og styrelser samt i kommunerne. Embedsmændene er forpligtede af en dobbelt standard. Den ene er, at de som embedsmænd i en forvaltning, der er underlagt demokratisk politisk ledelse, er forpligtede til lydhørhed over for den til enhver tid siddende politiske ledelse. Det er mere end et krav om lydighed i forhold til de politiske direktiver, de modtager. Der ligger også en forventning om, at embedsmænd lever sig ind i den politiske linje, som en minister, en regering eller en kommunalbestyrelse har lagt, og at de gør deres for at fremme den.

Den anden er, at der er lagt bånd både på den politiske ledelse og på embedsmændene. De skal arbejde inden for loven; de skal tale sandt, fx når de formidler information til Folketinget, kommunalbestyrelser og regionsråd, eller når de bliver kaldt til regnskab af kontrolinstanser som Folketingets Ombudsmand og revisionen; de skal også, når de rådgiver politikerne, gøre det på et forsvarligt fagligt niveau, hvad det så end er; og så skal de være partipolitisk neutrale og ikke lade sig trække ind i politiske kampagner forud for valg og folkeafstemninger.

Båndene gælder både den politiske ledelse og embedsmændene, som arbejder under den. Det djævelske i logikken er, at både politikere og embedsmænd kan være fristet til at bryde dem. Politikerne for at fremme et måske kortsigtet partipolitisk mål, embedsmændene for at fremme egen karriere. Det er en svær balance, men embedsværket ser ud til at holde den. En række mekanismer i vores demokratiske styreform bidrager hertil. For det første er forvaltningen organiseret på en måde, som indebærer, at nogle dele af embedsværket i særlig grad prioriterer nogle af de nævnte værdier, mens andre dele fokuserer på andre. For det andet arbejder karrierehensynet langt hen ad vejen for embedsværkets respekt for værdierne. I et meritbaseret embedsværk som det danske skal den enkelte embedsmand opføre sig på en måde, som ikke spolerer karrieremulighederne efter et politisk skifte. For det tredje bidrager pluralistiske institutioner med parlamentarisk kontrol, frie medier og kontrol i form af ombudsmand, revision, ankeorganer og uafhængige domstole til, at embedsværket og dets politiske foresatte respekterer embedsmandsdyderne.

Når embedsværket ret ubesværet holder sig på dydens vej, er forklaringen, at den er ganske bred. Den tillader tilpasning til øjeblikkets krav, og den er fleksibel, så normerne, der definerer den, muliggør en gensidig forventningsafstemning for politikere og embedsmænd. Samtidig er forvaltningen organiseret, så der i konkrete beslutnings- og rådgivningsforløb indgår juridiske og andre fagligt-tekniske vurderinger sammen med politiske vurderinger anlagt af de embedsmænd, der arbejder tæt sammen med den politiske ledelse. Men forholdet mellem ret og politik samt faglighed og politik forbliver vitale elementer i den demokratiske debat.

Videre læsning

Læs mere om Danmarks samfund og befolkning

Læs videre om

Læs også om

Se alle artikler om politik og planer