Kommunerne i Danmark

Den gennemsnitlige størrelse på de nye kommuner blev ca. 55.000 indbyggere – i modsætning til de ca. 20.000, der var gennemsnittet før reformen. Og regionerne fik i gennemsnit 1,1 mio. indbyggere, hvor amterne i gennemsnit kun havde haft en tredjedel heraf.

Kommunernes stærke stilling som leverandør af langt de fleste af samfundets serviceydelser er fastholdt ved reformen, som også betød overførsel af nye opgaver til kommunerne, dvs. mere decentralisering end tidligere. Omkring halvdelen af alle offentlige udgifter går nu til kommunernes mange service- og velfærdsudgifter til borgerne, og det er kommunernes hovedopgave at sikre, at de forskellige ydelser leveres på den bedst mulige måde til de borgere, der er berettigede til de forskellige ydelser. Det drejer sig om hele børnepasningsområdet, skolerne, ældreområdet, arbejdsanvisningen og meget andet.

Regionerne fik hovedansvaret for driften af hospitalerne, en helt central velfærdsopgave, som beslaglægger ca. 12 % af de offentlige udgifter, samt regionale transportsystemer (i samarbejde med kommunerne). Staten fik ansvaret for skatteligning og offentlige vurderinger. Desuden så mange en stærk centralisering i etableringen af de nye, større kommuner. Strukturreformens opgavefordeling indeholdt således både decentraliserende og centraliserende træk.

Kommunernes styreform er bestemt af, at både den politiske og den administrative magt er placeret i kommunalbestyrelsen, som er den øverste politiske myndighed. I praksis er det borgmesteren og de faste udvalg, som forvalter denne myndighed, idet borgmesteren, kommunens eneste fuldtidsansatte politiker, dog også har ledelsen af kommunens forvaltning.

Kommunalbestyrelsen skal normalt nedsætte mindst to faste udvalg, hvoraf det ene skal være et økonomiudvalg, hvor borgmesteren er født formand. Kommunalbestyrelserne har dog typisk fire faste udvalg, nogle gange seks, syv eller mere. Hvis der er fire udvalg, vil det ofte være et økonomiudvalg, et teknisk udvalg, et socialudvalg og et skole- og kulturudvalg. Udvalgspladserne fordeles forholdsmæssigt mellem partiernes (evt. valggruppernes) medlemmer i kommunalbestyrelsen, idet dog alle medlemmer af kommunalbestyrelsen skal have mindst én post i ét udvalg.

Magten over de politiske og administrative beslutninger i kommunerne ligger dels i udvalgene, som ofte er sektorspecifikke, dels i økonomiudvalget og endelig hos borgmesteren, som er formand for økonomiudvalget. Udvalgene har ansvaret for deres respektive områder og vælger deres formand med almindeligt flertal. Udvalgsformændene er ikke fuldtidsansatte, men de får dog et større vederlag end de øvrige kommunalbestyrelsesmedlemmer. Ofte er forskellige kompetencer delegeret til udvalgsformændene, som derfor i praksis kan få ganske betydelig magt. Det gælder inden for deres område, men også fordi de får en stærk placering i samspillet med borgmesteren og de øvrige udvalgsformænd, idet de også ofte er medlemmer af økonomiudvalget.

Dermed er det svært at sige, hvor magten i en kommune ligger. I udvalgene, i økonomiudvalget, hos formændene, hos borgmesteren – eller lidt alle steder og derfor ingen steder? Magten er spredt – noget kan også ligge hos kommunens ansatte, ikke mindst kommunaldirektøren – og spørgsmålet bliver derfor, hvem der egentlig har ansvaret for, hvordan det går i kommunen. Borgmesteren er den mest synlige, men en betydelig del af magten ligger i udvalgene – ikke mindst hos udvalgsformændene – og de vil typisk tilhøre forskellige af de politiske partier, som derfor mere eller mindre synligt er medbestemmende om stort og småt i kommunen, som samtidig er begrænset i sin handlefrihed af almindelig national lovgivning. Nogle kommuner har også benyttet en mulighed, der findes i den kommunale styrelseslov, for at nedsætte udvalg, der også har medlemmer, der ikke er valgt til kommunalbestyrelsen, men som har en ønskværdig ekspertise på det pågældende område eller repræsenterer interesser, som man gerne vil kunne give repræsentation. Mere end halvdelen af kommunerne har suppleret de almindelige udvalg med denne særlige type blandede udvalg.

Brugen af særlige udvalg afspejler også en udbredt norm med hensyn til, at man i kommunerne skal arbejde sammen og løse de foreliggende problemer på en anden måde end på Christiansborg; man taler derfor om samarbejde og konsensuskultur som noget særligt kommunalt. Spillet i forbindelse med konstitueringen efter hvert kommunalvalg viser dog, at kampen om borgmesterposten er helt afgørende, og at konsensusnormen ofte først får lov at vise sig, når kommunens dominerende koalition af partier og personer har fået opfyldt sine ønsker med hensyn til fordeling af poster og indtægter. En del af de såkaldt brede konstitueringer dækker i virkelighedens verden over traditionelle politiske spil om magten over de forskellige organer. Når det spil er afgjort, er (næsten) alle derefter med på, at man jo skal være sammen i de næste fire år, få tingene til at fungere og træffe beslutninger om stort og småt; derfor giver det normalt også god mening at tale om det samarbejdende folkestyre i kommunerne.

Hensigtsmæssigheden af den særlige styreform i København og de gamle »magistratskommuner« bliver med mellemrum taget op til diskussion, ikke mindst af Københavns overborgmester og borgmestrene i de tre andre kommuner: Aarhus, Odense og Aalborg. Hvad der ovenfor er skrevet om konstitueringernes politiske karakter og brydningerne mellem konsensuskultur og kampen om den reelle politiske magt, som kan være svær at lokalisere, gælder alle kommuner uanset styreform.

Med visse variationer er såvel styreformen som relationen til det regionale niveau (amtskommuner/regioner) nu i det væsentlige den samme for alle landets 98 kommuner. Det blev etableret med Strukturreformen i 2007. I slutningen af 1950’erne så kommunestrukturen helt anderledes ud. Der var da 22 amter med 25 amtsrådskredse/ amtskommuner, 88 købstads- eller købstadslignende kommuner (herunder også København og Frederiksberg) samt 1.291 sognekommuner og ni landdistrikter, dvs. 1.300 kommuner med sognekommunal status, og endelig Christiansø, som stod – og står – uden for kommunalinddelingen.

Denne brogede struktur var resultatet af en lang historisk udvikling, som for amternes vedkommende gik tilbage til 1660 og for købstædernes betydelig længere. Det samme gælder sognekommunerne, der som økonomiske og administrative enheder gik tilbage til begyndelsen af 1800-tallet, men byggede videre på de middelalderlige kirkesogne, hvoraf flere kunne være lagt sammen til ét pastorat, som så blev udgangspunkt for sognekommunen. Ny lovgivning i 1860’erne om landkommunernes, købstadskommunernes og Københavns styrelse og valgsystemer regulerede forholdene, og i 1908 blev valgreglerne til de tre slags kommunalbestyrelser ens.

Kommunalreformen i 1970 bragte i betydeligt omfang orden i kaos, idet antallet af amtskommuner blev reduceret til 14 med København og Frederiksberg uden for strukturen. Købstæderne blev nu underlagt amtskommunerne, som tidligere kun dækkede sognekommunerne. Mange kommuner blev lagt sammen, således at der i 1974 var 275 kommuner i Danmark.

I årene efter 1970 blev der lagt vægt på kommunalt selvstyre i de nye såkaldte storkommuner, decentralisering var et nøgleord, og kommunerne fik et betydeligt spillerum med hensyn til såvel service- som udgifts- og beskatningsniveau. Samtidig skete der dog også en betydelig ensretning med en stor kommunal budget- og regnskabsreform i 1977. Behovet for reformen skyldtes ikke mindst, at de sammenlagte købstæder og sognekommuner havde anvendt forskellige regnskabssystemer. Et mere ensartet og mere overskueligt system gav en række fordele med hensyn til kommunernes egen økonomiske styring, men gjorde det også nemmere for staten at få overblik over den samlede kommunale økonomi.

Årtierne efter 1970 var imidlertid også præget af vækst i de offentlige udgifter, hvilket gav anledning til overvejelser om kommunernes indordning under en national økonomisk ramme. Fra 1979 blev der indgået aftaler om den samlede kommunale økonomi, i dag kaldet budgetsamarbejdet. Budgetsamarbejdet og det kommunale udligningssystem er til stadighed diskuteret; allerede i 1983 skete der en total omlægning af systemet, idet udligningen blev en mellemkommunal affære, mens statstilskuddet blev beregnet på grundlag af kommunernes beskatningsgrundlag. Siden er systemet til stadighed udbygget med udgangspunkt i den samlede økonomiske udvikling og kommunernes individuelle og samlede ageren. Systemet er i dag en kombination af en stærk styring af den kommunale beskatning og af kommunernes forvaltning af de mange velfærdsområder samt statslig overtagelse af nogle af de store forvaltningsområder, som tidligere var kommunale (skat, inddrivelse og administration af overførsler).

En politisk forudsætning for massiv udlægning af velfærdsopgaver til kommunerne er, at der ikke opstår alt for store forskelle i serviceniveauet mellem de enkelte kommuner. Da kommunernes økonomiske situation varierer betydeligt, forudsætter det statslige tilskud, og at der overføres midler fra rige til fattige kommuner. Man har i Danmark en kombination af disse løsninger, men med vægt på sidstnævnte. Mellemkommunale udligningsordninger indebærer overførsel af store midler fra velstående til mindre rige kommuner. Det er ikke overraskende politisk kontroversielt og giver anledning til jævnlige diskussioner om, hvordan en kommunes økonomiske situation kan måles, og hvor meget af de målte forskelle der skal udlignes. Derfor ser man ofte reformer af de mellemkommunale udligningsordninger. I foråret 2020 indgik et solidt flertal i en aftale om en udligningsreform. Målet var at komme frem til en model, der mere afbalanceret end den tidligere indregnede de væsentligste af de parametre, der spiller en rolle for kommunernes socialt bestemte udgiftsbehov.

Kommunernes frihed til at løse deres opgaver har været og er fortsat til diskussion. Påstanden har fra kommunernes side været, at den statslige regulering ikke giver tilstrækkeligt råderum for en effektiv kommunal opgavevaretagelse. Som forsøg på at løsne den statslige regulering har der gennem årene – siden indenrigsminister Britta Schall Holberg (V) forsøgte sig første gang i 1984 – og under forskellige regeringsfarver været gennemført såkaldte frikommuneforsøg. De indebærer, at man på afgrænsede områder fritager en eller flere kommuner for de statslige forskrifter og efterfølgende vurderer, om opgavevaretagelsen er forbedret og fortsat politisk acceptabel. Ser man tilbage på næsten 40 års indsats med frikommuner, må man konstatere ret begrænsede effekter. I hvert fald tyder intet på, at den statslige regulering er svækket. Snarere tværtimod.

Læs mere om Danmarks samfund og befolkning

Læs videre om

• Kommunale og regionale råd i Danmark
• Klasseforskelle i Danmark

Læs også om

• Magtdelingen i Danmark
• Lovgivningen i Danmark
• Interesseorganisationerne i Danmark
• Regionerne i Danmark
• Styreformen i Danmark
• Velfærdssamfundet i Danmark
• Økonomi og erhverv i Danmark

Se alle artikler om politik og planer