Styreformen i Danmark

Det repræsentative folkestyre, som vi kender i Danmark, hviler på en dobbeltkonstruktion. Det ene led er det nationale folkestyre, det andet det lokale demokrati. Der er en grundlæggende lighed mellem de to led i folkestyret. De har de politiske partier som deres bærepiller, og partierne er de centrale aktører i den demokratiske arena. Det er dem og deres politikere, vælgerne forholder sig til ved valgene til Folketinget og de kommunale og regionale råd. Det er også partierne, som efter valgene fordeler magtens poster mellem sig. Det være sig i forhandlinger mellem Folketingets partier, som munder ud i dannelsen af den næste regering, eller det være sig også i forhandlinger mellem partierne i kommunalbestyrelserne, hvor opgaven er at finde ud af, hvem der skal være borgmester i de næste fire år, og hvordan kommunalbestyrelsen skal fordele posterne i de faste udvalg.

Folkestyrets to led ligner umiddelbart hinanden, for så vidt som både Folketinget og de kommunale råd er udsprunget af lige og almindelige valg. De udgør dog to grundlæggende forskellige varianter af det repræsentative folkestyre. Det nationale demokrati er forankret i det parlamentariske princip eller, mere præcist, i parlamentarisme med ministerstyre. Det lokale demokrati er derimod forankret i et styre, hvor den formelle politiske og administrative magt er placeret hos kommunalbestyrelsen. Realiteten er dog en kombination af et borgmester- og udvalgsstyre, hvor kommunalbestyrelsens partier eller politiske grupperinger alle har del i magten, men hvor borgmesteren leder kommunens forvaltning.

De to varianter af dansk folkestyre kræver en forklaring. Den nationale variant er forankret i en negativ parlamentarisme, hvor den siddende regering kan bevare regeringsposterne, så længe den ikke har et flertal imod sig. Den er samtidig forankret i et ministerstyre, hvor regeringens ministre er politiske chefer for hver deres gren af den statslige forvaltning. Den lokale variant har kommunalbestyrelsen som den øverste politiske myndighed; borgmesteren og de faste udvalg forvalter i praksis den myndighed, som vælgerne og den nationale lovgivning har overladt til kommunestyret. Indtil 2007 var kommuner og amtskommuner ens i denne henseende. Regionerne er lidt anderledes skruet sammen.

Så forskellige de to led i det repræsentative danske folkestyre end er, har de én ting til fælles: Det demokratiske styre modtager bistand fra et professionelt embedsværk. Det er kvinder og mænd, som er uddannet til deres job, og som er rekrutteret ud fra faglige og ikke partipolitiske kvalifikationer. Deres opgave er i begge tilfælde at hjælpe politikerne (ministrene og regeringen, kommunalbestyrelsen, borgmesteren og udvalgene) med at træffe politiske beslutninger og efter politisk bemyndigelse at føre disse beslutninger ud i praksis. Denne lighed har ikke altid været der.

Godt nok har den en lang tradition i national politik og forvaltning. Man kan således tale om, at den professionelle forvaltning i staten historisk gik forud for folkestyret og senere den parlamentariske styreform. Det gjorde den imidlertid ikke i kommunestyret. I de gamle sognekommuner, som frem til den første store Kommunalreform i 1970 udgjorde den overvældende del af landets kommuner, forvaltede sognerådet med sognerådsformanden for bordenden helt bogstaveligt kommunens sager, med bistand fra en deltidsansat kommunekasserer eller – hvis det gik højt – en fuldtidsansat kæmner. I købstæderne, der var større og havde en anden historie og retlig status, var der en vis, om end beskeden kontororganisation bemandet med uddannet forvaltningspersonale. I sognekommunerne gik demokratiet således historisk forud for bureaukratiet, mens demokratiet først fuldt ud kom til købstæderne, da borgmestre udnævnt af kongen blev afskaffet og erstattet af folkevalgte i 1919, og til amtskommunerne, da de statslige amtmænd i 1970 blev sat fra bestillingen som fødte formænd for amtsrådene. Spidsformuleringen fortjener dog et dobbelt forbehold: På den ene side var der også i købstæderne en århundredlang tradition for en vis form for deltagelse og repræsentation. På den anden side byggede traditionen i intet af tilfældene på den tilnærmelsesvis lige og almindelige valgret, som først og meget gradvis blev udviklet efter Junigrundloven af 1849, og som er med til at definere den demokratiske styreform.

Efter Grundlovens § 2 er den danske regeringsform indskrænketmonarkisk. Det betyder, at regenten i politiske spørgsmål er bundet af forfatningen. Den danske regent spiller en ceremoniel rolle i forbindelse med forhandlinger om regeringsdannelse (den såkaldte dronningerunde), som leder af møder i Statsrådet og i forbindelse med statsbesøg fra udlandet mv. Regenten har ingen selvstændig politisk indflydelse og udgør dermed ikke en begrænsning af folkestyret.

Der er imidlertid to andre forhold, som begrænser det repræsentative folkestyre. Det ene er grundlovsfæstet, det andet og i praksis meget vigtige består derimod i en politisk institution, som har udviklet sig siden slutningen af 1800-tallet, og som på væsentlig vis kompletterer det repræsentative demokrati. I det første tilfælde er der tale om folkeafstemningsinstituttet, i det andet om inddragelsen af det økonomiske livs, arbejdsmarkedets og civilsamfundets foreninger og organisationer i udformningen og forvaltningen af den offentlige politik.

Folkeafstemningsinstituttet har to funktioner. Den ene knytter sig til selve Grundloven. Den og andre konstitutionelle love, først og fremmest fastsættelsen af valgretsalderen, forudsætter vedtagelse ved folkeafstemning. Logikken er, at de forfatningsmæssige rammer for folkestyret skal hvile på en klar folkelig legitimering. Det sikrer man sig ved en vedtagelse gennem mere (Grundloven) eller mindre (valgretsalderen) krævende procedurer, som inkluderer folkeafstemninger.

Den anden er nyere og knytter sig til deltagelsen i internationalt samarbejde, som er så vidtgående, at Danmark overdrager en del af sin suverænitet til en overnational organisation, i praksis EU. Det forudsætter ikke nødvendigvis sagens forelæggelse for vælgerne ved en folkeafstemning. Men er der ikke et vedholdende kvalificeret flertal i Folketinget for overdragelsen af suverænitet, og fastholder regeringen sit forslag om at gøre det, kræver Grundloven en folkeafstemning. Reglen, som kom ind i 1953-grundloven, har i den parlamentariske praksis, som har udviklet sig siden 1980’erne, ført til, at alle større ændringer i EU-traktaterne, som danske regeringer ønsker at tilslutte sig, bliver lagt ud til vælgerne, uanset om der juridisk er tale om en afgivelse af suverænitet. Tabellen viser, hvordan folkeafstemningsinstituttet siden afstemningen om EF-pakken i 1986 effektivt sætter en politisk ramme for dansk EU-politik.

Den tredobbelte konklusion er således, at styreformen på nationalt niveau nok hviler på et parlamentarisk folkestyre, men kravet om vælgernes sanktionering af grundlovsændringer giver Grundlovens forfatningsorden stor stabilitet. Samtidig gør den fremherskende politiske tolkning af Danmarks forhold til det overnationale EU ændringer heri til et anliggende, som kræver tilslutning fra et vælgerflertal. Det første er forfatningsjura, det sidste er forfatningspolitik. Det sætter en ramme, som nutidens regeringer forholder sig til, hver gang spørgsmålet om ændringer i EU-samarbejdet bliver sat på dagsordenen.

Konsekvensen er i begge tilfælde et repræsentativt demokrati med stabile rammer, hvis rummelighed muliggør tilpasning til ændringer i de indre og ydre vilkår. Konklusionens tredje led er, at der ikke er tilsvarende retlige og politiske bindinger på, hvad man kan kalde kommunestyrets konstitution, og derfor har det i nyere tid (i 1970 og i 2007) været muligt at gennemføre meget grundlæggende ændringer i det lokale folkestyre ved lov.

Både det nationale og det lokale folkestyre hviler på et retligt grundlag. Det samme gælder ikke for den del af folkestyret, som er baseret på inddragelsen af interesseorganisationer i de politiske og administrative beslutningsprocesser. Denne inddragelse er baseret på en praksis, som har udviklet sig siden slutningen af 1800-tallet og begyndelsen af 1900-tallet. Den antager former, hvor mange beslutninger bliver til efter konsultation med organisationer, der repræsenterer lønmodtagere og arbejdsgivere, erhvervslivet og civilsamfundet. Denne politiske praksis udgør et fleksibelt led i styreformen, hvor situationen og dens aktører har bestemt, i hvilket omfang og på hvilken måde man skulle følge eller fravige den.

Det er anderledes med det repræsentative folkestyre. Det hviler på retlige og forfatningsmæssige regler, hvor det tilmed er sådan, at Grundloven kun lader sig ændre gennem en politisk overordentlig krævende procedure. Man skal dog ikke overdrive forskellene. For det første er det allerede nævnt, at det lokale folkestyre lader sig ændre og er blevet afgørende ændret ved almindelig lov. For det andet har partierne, som slet ikke er nævnt i Grundloven, siden 1800-tallet været væsentlige organisatoriske brikker i det nationale og lokale folkestyre. For det tredje er Grundlovens og kommunestyrets retlige rammer rummelige; de giver plads til fornyelse og tilpasning. En gennemgående tråd i denne fremstilling af den danske styreform er derfor med afsæt i styreformens tilstand i den første del af 2000-tallet at vise, hvordan nutidens styreform er formet ved idelige justeringer af en orden, hvis rødder går langt tilbage.

Kernen i dansk folkestyre er den grundlovsfæstede orden, således som den har udviklet sig siden Junigrundloven af 1849. Nutidens demokratiske styreform hviler således på et historisk fundament, og ingen kan forstå nutidens politik uden at tage hensyn til denne institutionelle, kulturelle og politiske arv. Samtidig er styreformen mere end retlige regler og forskrifter. Den har et magtmæssigt og sociokulturelt aspekt. Det første slår igennem i den stærke, om end omskiftelige politiske placering, som interesseorganisationerne har i det politiske og forvaltningsmæssige liv. Det andet viser sig i et civilsamfund med et stærkt foreningsliv og en historisk tradition for frivillighed, som også sætter rammer for opgaveløsningen i den offentlige sfære, der har staten og kommunerne som politisk-administrative omdrejningspunkter.

Partisystemet i de første årtier af 2000-tallet er ikke identisk med systemet i midten af 1900-tallet, og heller ikke med jordskredsvalgets system efter 1973. Tilsvarende antager organisationernes inddragelse efter årtusindskiftet andre former end dem, der udviklede sig op igennem 1900-tallet.

Samtidig er der stabiliserende og tilpasningsdygtige træk i systemet. Efterkrigstiden var det samarbejdende folkestyres tid. Den idyl blev brudt med jordskredsvalget, og i årene efter var landet bragt i en tilstand, der socialt, økonomisk og politisk var kritisk. Lidt efter lidt overvandt styreformen sine svagheder. Det skete ved lige dele adfærdsændringer og strategiskift hos såvel partier som organiserede interesser og ved tilpasninger af selve styreformen, som fra 1980’erne og frem skabte rammer for politisk bredt forankrede reformtiltag. Markante eksempler er den forvandling, som den økonomiske politik og arbejdsmarkedspolitikken og pensionspolitikken er undergået. Det var også det seje politiske træk på tværs af politiske og økonomiske skel, som trak landet ud af finanskrisen efter 2008.

En på én gang stabil og tilpasningsdygtig komponent i styreformen er et professionelt embedsværk. Dets embedsmænd og -kvinder er udnævnt uden skelen til partipolitisk tilhørsforhold, og de er i dag klarere end førhen underlagt politisk ledelse og kontrol. Dets ledende folk er udvalgt af den politiske ledelse, men ingen har indtil nu rørt dem, når magten skifter side. Forudsætningen for, at det fungerer, er, at embedsværket udviser lydhørhed over for politikerne, men også, at det sætter hælene i, når den politiske magt er fristet til at sprænge de bånd, som den demokratiske retsstat lægger på den.

Så kort sammenfattet bliver afstemningen af regnskabet for styreformen positiv. Men i hvilket omfang er der dækning for denne konklusion? Det er en omfattende og indviklet problemstilling, som har mange detaljer, nuancer og afvejninger, og som har tiltrukket sig opmærksomhed i den internationale forskning. En lang række forskningsinstitutioner og internationale netværk har udviklet hver deres målestokke for, hvor god en regeringsførelse alverdens lande præsterer. Verdensbanken har siden 1996 sammenstillet disse mål i et sæt indikatorer for såkaldt god regeringsførelse.

Tabellen viser Danmarks placering i disse opgørelser i 2018 og tilbage i 1996, da tallene første gang blev stillet sammen. Der er seks indikatorer:

1. Politisk deltagelse og repræsentation
2. Politisk stabilitet og fravær af vold/terrorisme
3. Styringseffektivitet
4. Erhvervsreguleringens kvalitet
5. Lovmæssig forvaltning
6. Korruptionskontrol.

Indikatorer regner i grader af mere eller mindre god regeringsførelse. Derfor er der konstrueret et indeks, som strækker sig fra -2,5 til +2,5, altså fra de dårligst til de bedst præsterende af mere end 200 lande. Rangeringen af landene viser, hvor mange lande der procentvis præsterer ringere end det land, som er til vurdering, her altså Danmark.

To ting slår igennem i sammenligningen. Danmark scorer relativt højt sammenlignet med andre lande, men i almindelighed, hvad der ikke fremgår, hverken højere eller anderledes end vore nordvesteuropæiske nabolande. Samtidig er stabiliteten over tid bemærkelsesværdig. Vel er der udsving, og havde der været medtaget tal for de mellemliggende år, havde billedet flimret mere op og ned. Det ville dog stadig være et billede af en styreform med kvaliteter, der er forholdsvis robuste over tid.

Det betyder ikke, at alt er godt, og at intet kunne være bedre. Det er heller ikke uden videre en styreform, der leverer velstand og velfærd til alle sine borgere, hvad der er en anden målestok på styreformens kvalitet. Torben Iversen og David Soskice, to internationalt anerkendte politologer og økonomer, har i en ambitiøs empirisk sammenligning argumenteret for, at lande, som kombinerer markedsøkonomi og demokrati, ikke alene har givet deres borgere velstand og velfærd, men også sikret opretholdelsen af deres landes position i forhold til andre lande, som ikke deler disse karakteristika.

Det er ikke lande med nøjagtig samme styreform. De sondrer mellem liberale (fx Storbritannien og USA) og koordinerede markedsøkonomier, hvortil Danmark hører sammen med vores nabolande. De to styreformer har hver for sig gjort det komparativt godt, når det gælder deres evne til at levere velstand og velfærd til vælgerne. Men styreformerne er ganske forskellige. De koordinerede markedsøkonomier kombinerer forholdstalsvalg, der tilskynder til politisk samarbejde, med medinddragelse af især arbejdsmarkedets og erhvervslivets organisationer i formuleringen af politik, som tilgodeser den brede middelklasses interesser i at bevare egen position. Det sker bl.a. gennem opretholdelsen af et uddannelsessystem, som leverer kvalificeret og stabil arbejdskraft til, hvad de kalder den avancerede kapitalismes virksomheder. I begge former for demokratiske markedsøkonomier er der socialt og økonomisk tabere og vindere, og taberne kan være lette at friste for populistiske bevægelser og politikere. Men i et historisk perspektiv har netop den demokratiske styreform, som karakteriserer de koordinerede markedsøkonomier, effektivt været i stand til at indoptage og neutralisere sådanne strømninger.

Nutidens samfund er tæt reguleret. Reguleringen sætter rammer for borgernes og virksomhedernes frie udfoldelse. Den er rettet mod såvel den private som den offentlige sektor. Den bestemmer, hvad vi må og ikke må, ligesom den definerer vores rettigheder, ikke mindst i velfærdssamfundet.

Reguleringen er en af retsstatens bærepiller. Forudsætningen er, at reguleringen hviler på en lovgivning, som er vedtaget efter demokratiske procedurer eller i det mindste har hjemmel i en sådan lovgivning.

Der findes ikke et simpelt og præcist mål for, hvor omfattende og tæt reguleringen er. Et omtrentligt billede af tilstanden får man ved at se på, hvor mange love og hvor mange bekendtgørelser der er udstedt med hjemmel i disse love. Et supplerende mål er antallet af ord i de gældende regler. En sådan opgørelse ligger til grund for tabellen. Man kan diskutere, hvor tæt en regulering tallene er udtryk for, men på disse målestokke er reguleringen taget voldsomt til siden 1990.

Reguleringen er i stigende grad administrativ. Lovgivningen har fået karakter af rammelovgivning, som indeholder flere og flere bemyndigelser til at regulere ved bekendtgørelse. Samtidig er det i stigende grad ikke ministrene, men de ministerielle styrelser, der får bemyndigelser til at fylde lovens rammer ud ved bekendtgørelser.

Reguleringen beror ikke alene på national lovgivning. En del af reguleringen følger af Danmarks deltagelse i internationalt samarbejde, først og fremmest EU. Der er ikke præcise mål for, hvor stor en del af de regler, der gælder i Danmark, der beror på EU-lovgivning. Nogle EU-regler (forordningerne) slår således direkte igennem i medlemsstaterne, mens andre (direktiverne) forudsætter en national gennemførelseslovgivning. Tabellen indikerer dog, at det kun er en mindre del af reguleringen af det danske samfund, som er en følge af EU-medlemskabet. Men EU-påvirkningen varierer altså stærkt fra det ene lovgivningsområde til det andet.

Der er heller ingen simpel forklaring på, hvorfor nutidens samfund, ikke bare det danske, er genstand for så tæt en offentlig regulering. Én forklaring er samfundets sociale, tekniske og økonomiske kompleksitet. En anden er rige samfunds værdisætning af miljøgoder som rent drikkevand og naturværdier. En tredje er politiske dynamikker, hvor interesseorganisationer og politiske partier fremmer deres politiske mål gennem regulerende lovgivning og deres reaktion på kriser med reguleringsmæssige indgreb, således som finanskrisen i 2008 og coronakrisen i 2020 viste det.

Den tætte regulering har ofte ført til politiske initiativer til afregulering og regelforenkling. Det mest kendte i en dansk sammenhæng er Schlüterregeringens kampagne »Det skal være lettere at være dansker« i 1982. Men hverken den eller de senere kampagner har sat sig varige spor i form af mindre regulering.

Læs mere om Danmarks samfund og befolkning

Læs videre om

• Folketinget
• Regeringen i Danmark
• Embedsværket i Danmark
• Kommunale og regionale råd i Danmark
• Retsvæsenet i Danmark
• Danmark i EU

Læs også om

• Magtdelingen i Danmark
• Lovgivningen i Danmark
• Interesseorganisationerne i Danmark
• Regionerne i Danmark
• Kommunerne i Danmark
• Velfærdssamfundet i Danmark
• Økonomi og erhverv i Danmark

Se alle artikler om politik og planer