Velfærdsstatens grundsten blev lagt i slutningen af 1800-tallet, og i de efterfølgende år blev der bygget om og ud. Fra den første grundlovs vedtagelse i 1849 skulle der gå lidt mere end 40 år, før den statslige forsørgerforpligtelse kom ind i nogle rammer, der minder om dem, vi kender i dag, og som i 1891 lagde grundstenene til den universelle danske velfærdsmodel. Den danske velfærdsstat er med andre ord historisk set en forholdsvis ung størrelse. Sammen med Tyskland var Danmark det første land, der udviklede en grundlæggende social sikring for borgerne.

Den universelle velfærdsmodel

Under oliekrisen 1973‑74, som var et resul‑ tat af en kraftig nedgang i olieproduktio‑ nen efter Oktoberkrigen i Mellemøsten i 1973, var oliemanglen i en periode så alvor‑ lig, at der blev indført bilfrie søndage. Det udnyttede en enlig cyklist på motorvejen ved Nyborg i november 1973.
.

At velfærdsmodellen er universel, betyder, at alle borgere har adgang til dens ydelser uafhængigt af deres økonomiske situation. Dermed adskiller den universelle velfærdsmodel sig fra en selektiv model, hvor der kun er adgang til ydelser for en bestemt (selekteret) gruppe som i Tyskland for de borgere, der er aktive på arbejdsmarkedet, eller som i det amerikanske sygeforsikringssystem for de borgere, der har en forsikring.

Det er ikke tilfældigt, at den danske velfærdsmodel blev universel. Den eneste anden velfærdsmodel, der fandtes på det tidspunkt, hvor man ønskede at etablere et dansk statsligt velfærdssystem, var den tyske. Formålet med den tyske model var at sikre arbejderne – lønmodtagerne – mod den værste armod og på den måde bidrage til, at den latente sociale uro, som fandtes i flere europæiske lande i slutningen af 1800-tallet som følge af den omfattende industrialisering, ikke førte til politisk uro og oprør. Den tyske model var dermed forbeholdt lønmodtagerne. De selvstændige var ikke omfattet af dens ydelser. En lønmodtagermodel passede dårligt for den politiske kraft, der var den drivende på dette tidspunkt i udviklingen af den danske velfærdsstat. Partiet Venstre, der i høj grad repræsenterede de mange selvstændige bønder, som udgjorde en væsentlig del af den danske økonomi på det tidspunkt, kunne ikke bruge et velfærdssystem, der var rettet mod arbejderne og ikke omfattede de selvstændige. Det var derfor et bevidst fravalg af den tyske model, der gjorde den danske velfærdsmodel universel.

I 1891 vedtog Rigsdagen Lov om Alderdomsunderstøttelse, der under visse betingelser gjorde det muligt for værdigt trængende over 60 år at få økonomisk hjælp, uden at de mistede deres stemmeret, og uden at de selv havde betalt til ordningen. Det sidste var ikke tilfældet for de to efterfølgende velfærdslove. I 1892 blev der vedtaget en sygekasselov, som gav borgerne mulighed for frivilligt at melde sig ind i en sygekasse, betale kontingent og efter nærmere bestemte regler modtage støtte til sygdomsrelaterede udgifter. I 1907 kom Arbejdsløshedskasseloven, den sidste lov i den første runde af etableringen af velfærdsstaten, som på lignende vis gav borgerne mulighed for at tilmelde sig og betale kontingent til arbejdsløshedsforsikringen og således opnå adgang til forsørgelse på et vist niveau i tilfælde af arbejdsløshed.

Før disse ordninger – alderdomsunderstøttelsen, sygekassen og arbejdsløshedskassen – blev etableret som en national forsikringsordning for alle de borgere, som betalte til ordningerne, fandtes der alderdoms-, syge- og hjælpekasser knyttet til de enkelte håndværkerlav. Her var der tale om helt igennem private ordninger uden nogen statslig eller kommunal støtte. Det nye var således ikke, at der nu fandtes en ordning, der på bedste vis prøvede at tage hånd om folks situation i tilfælde af sygdom eller arbejdsløshed, og som gav tilskud til de ældres forsørgelse. Det var derimod, at det var staten, der stod for ordningens regler, organisering og ikke mindst finansiering. På den måde blev grundstenene lagt til det, der siden hen voksede til den velfærdsstat, vi kender i dag.

Velfærdstaten og grundloven

I 1950’erne var der en debat i offentligheden om velfærdsstaten, og hvordan den skulle indrettes. Tegningen »Dana-idernes kar« af Herluf Jensenius fra Blæksprutten i 1956 viser finansminister Viggo Kampmann som en djævel, der byder en borger indenfor i velfærdsstaten. Inden for porten står økonomi- og arbejdsminister Jens Otto Krag, også som en djævel, med et program for »Fremtidens Danmark«. Teksten til tegningen lyder »Mefisto Kampmann: Du får nu kost og pension og tøj og fjernsyn og øl og alskens journaler og plads i teatret en gang om ugen og andet, hvorpå man er forslugen, og for alt du kun skatten betaler. (Frit efter J.L. Heiberg)«.
.

I Grundloven af 1953 er det formuleret i § 75, stk. 1, at »Til fremme af almenvellet bør det tilstræbes, at enhver arbejdsduelig borger har mulighed for arbejde på vilkår, der betrygger hans tilværelse«, mens der i stk. 2 står: »Den, der ikke selv kan ernære sig eller sine, og hvis forsørgelse ikke påhviler nogen anden, er berettiget til hjælp af det offentlige, dog mod at underkaste sig de forpligtigelser, som loven herom påbyder«.

I forhold til velfærdsstaten kan der læses flere vigtige ting ud af den forholdsvis korte formulering i grundlovsteksten. For det første slår stk. 1 fast, at det, man som samfund stræber efter, er selvforsørgelse. Grundloven og dermed staten skal gøre sit ypperste for at sikre, at borgerne har mulighed for at arbejde, så de kan klare sig selv økonomisk. En hovedmålsætning med velfærdsstaten er således ikke, at staten skal forsørge borgerne, men at staten skal sørge for, at borgerne kan forsørge sig selv.

Hvis det så skulle ske, at en borger ikke kan forsørge sig selv – eller sine – så kan staten træde ind som forsørger, hvis forsørgelsen ikke påhviler nogen anden. »Eller sine« dækker over familien, og i Danmark har familiemedlemmer i en vis udstrækning gensidig forsørgerpligt. Forældre har således forsørgerpligt over for deres børn, og først når børnene som 18- årige er blevet myndige, kan deres eventuelle forsørgelse påhvile staten. Ægtefæller har også gensidig forsørgerpligt. En arbejdsløs mand, der ikke er arbejdsløshedsforsikret, men som har en ægtefælle, der arbejder, kan således ikke få kontanthjælp. Familien må leve af ægtefællens løn. Har han derimod en arbejdsløshedsforsikring, kan han modtage arbejdsløshedsdagpenge, selv om ægtefællen har et arbejde, men kun hvis han kan vise, at han er aktivt jobsøgende, hvilket er et eksempel på en af de forpligtigelser, man som borger skal »underkaste « sig, som Grundloven nævner.

Kanslergadeforlig og socialreform

Kanslergadeforliget i januar 1933 var en skelsættende begivenhed i det danske velfærdssamfunds historie. Der blev indgået et forlig hen over midten i dansk politik om bl.a. arbejdsløshedsunderstøttelse, som var et vigtigt emne i 1930’ernes krisetid. På billedet ses fra venstre statsminister Thorvald Stauning, socialminister K.K. Steincke og Venstres forhandlingsleder, Oluf Krag, under de indledende forhandlinger, der førte frem til Kanslergadeforliget.
.

26 år efter vedtagelsen af Arbejdsløshedskasseloven blev der i forbindelse med Kanslergadeforliget i 1933 gennemført en ny række af reformer af det danske velfærdssystem. Reformerne, der knyttede sig til den daværende socialminister K.K. Steincke, var primært et juridisk oprydningsarbejde, der samlede et større antal love i fire hovedlove om hhv. folkeforsikring, arbejdsløshedsunderstøttelse, ulykkesforsikring og offentlig forsorg. Så mens der med denne reform ikke i væsentlig grad var tale om social- og velfærdspolitisk nytænkning, var der dog et væsentligt forhold, der pegede fremad, nemlig at borgernes rettigheder i forbindelse med modtagelse af offentlig hjælp ikke i samme omfang som tidligere blev indskrænket. På den måde bevægede man sig tankemæssigt yderligere ind på det spor, der efter 2. Verdenskrig materialiserede sig i den universelle danske velfærdsstat.

Efterkrigstid – velfærdsstatens guldalder

Etableringen af det kompleks, som velfærdsstaten udgør i dag, tog for alvor fart efter 2. Verdenskrig. Det skete i en periode, som var præget af store forventninger til fremtiden og, nok så vigtigt, i en tid med en høj økonomisk vækst.

Inspirationen kom til dels fra et arbejde i England, hvor Parlamentet under krigen havde bedt økonomen William Beveridge om at udarbejde et oplæg til et socialt sikringssystem, der skulle bekæmpe fattigdom og give borgerne et socialt sikkerhedsnet fra vugge til grav. Ligesom det er tilfældet i formuleringerne i den danske Grundlov, lagde Beveridge også i sin rapport stor vægt på muligheden for selvforsørgelse som et fundament for den sociale sikkerhed for den enkelte borger. Rapporten havde således titlen »Full Employment in a Free Society«.

Der blev arbejdet videre med disse tanker både nationalt og internationalt. I 1952 udformede den internationale arbejdsorganisation under FN, ILO, en konvention, som forpligtede de lande, der som Danmark ratificerede den, til bl.a. at sikre den enkelte borgers ret til kontante ydelser ved indkomstbortfald i tilfælde af arbejdsløshed, sygdom, alderdom, arbejdsulykke, moderskab, invaliditet og dødsfald (dvs. ydelser til enker og forældreløse).

I Danmark blev der med baggrund i optimismen og de lyse udsigter for den økonomiske vækst gennemført en række vigtige, men også udgiftskrævende sociale reformer, begyndende med indførelsen af folke- og invalidepensionen i 1956, der med et fastsat »folkepensionens mindstebeløb« brød med traditionen for, at langtidsydelser var forbeholdt personer med lavere indkomst. Folkepensionen – til tider også omtalt som »rubinen i kronen« – er det arketypiske eksempel på en universel velfærdsydelse, der betingelsesløst gives til alle borgere. Arbejdsløshedsdagpenge gives kun til dem, der er arbejdsløse og medlem af en akasse, og sygedagpenge kun til dem, der er syge, og hvis læge står inde for sygemeldingen.

I perioden fra 2. Verdenskrig og frem til oliekrisen i 1970’erne – velfærdsstatens guldalder – blev de traditionelle indkomsterstattende ydelser til folk i »nød« suppleret med ydelser til børnefamilier og ydelser til dækning af boligudgifter, som i en vis udstrækning også udbetaltes til personer med fuldt fodfæste på arbejdsmarkedet. Desuden blev arbejdsløshedsdagpengesystemet revideret således, at staten i tilfælde af meget høj arbejdsløshed overtog finansieringen af hovedparten af arbejdsløshedsdagpengene – en situation, som man ved revisionen 1967‑68 regnede for usandsynlig. I 1976 kom Bistandsloven, hvor der blev lagt stor vægt på den behandlingsorienterede sagsbehandling som et middel til at forebygge sociale problemer, fx i forbindelse med indkomstbortfald. Målet var dels at understøtte borgerne i tilfælde af midlertidigt indkomstbortfald, dels at hjælpe med penge og revalidering i overgangen fra én livssituation til en anden, hvis det var nødvendigt.

Samtidig skete der også en udvikling af velfærdsstatens serviceydelser. Efterhånden som stadig flere kvinder forblev på arbejdsmarkedet, også efter at de havde stiftet familie og fået børn, kom der et stigende behov for børnepasning og dermed en udbygning med vuggestuer og børnehaver. Der fandt med tiden også en betydelig udvidelse sted på uddannelsesområdet, hvor stadig flere unge fik en erhvervskompetencegivende uddannelse – en erhvervsuddannelse eller en videregående uddannelse – efter grundskolen eller gymnasiet, og på sundhedsområdet så man også en løbende udbygning af kapaciteten og borgernes mulighed for at modtage behandling.

Med ekspansionen af velfærdsstatens serviceydelser i efterkrigstiden og især i perioden fra midten af 1960’erne og frem skiftede formålet med velfærdsstaten også karakter. Fra at være et system til sikring af borgerne i alderdommen og i situationer med manglende selvforsørgelse – arbejdsløshed og sygdom – fik velfærdssystemet nu også til opgave at bidrage til at sikre den enkeltes muligheder i samfundet.

Den betydelige udvidelse af uddannelsessystemet, der fandt sted op gennem 1960’erne, havde til formål at sikre, at så mange som muligt fik en kompetencegivende uddannelse. Det blev en målsætning, der både skulle give den enkelte bedre muligheder på arbejdsmarkedet, og som samtidig tjente det samfundsmæssige formål at få etableret en så veluddannet arbejdsstyrke som muligt. Samfundet og arbejdsmarkedet udvikledes på en måde, som gjorde, at der blev stadig mere brug for og efterspørgsel efter veluddannet arbejdskraft, og udbygningen af uddannelsessystemet blev en vigtig del af svaret på den udfordring.

Udbygningen af vuggestuer og børnehaver havde tilsvarende til formål at sikre, at begge parter i en børnefamilie kunne være på arbejdsmarkedet. Ordentlige forhold for pasning af børn varetaget af et veluddannet personale blev et vigtigt fokus i den kamp for kvinders lige muligheder i samfundet og på arbejdsmarkedet, der voksede sig stærk, især fra slutningen af 1960’erne og ind i 1970’erne. Det er et emne, som med nutidens fokus på minimumsnormeringen i daginstitutionerne stadig er aktuelt.

Udbygningen af uddannelsessystemet og etableringen af dagpasning for børn spiller også en anden rolle i relation til velfærdsstatens målsætninger: lighed. Lighed er en central værdi, der ofte omtales i forbindelse med velfærdsstaten. Når man taler om lighed, skelner man mellem resultatlighed, som går ud på, at alle skal have det samme, og mulighedslighed, hvor alle skal have lige muligheder for at opnå et tilstræbt resultat, fx en uddannelse. Resultatlighed, hvor alle i det ekstreme tilfælde har den samme indkomst uanset indsats, spiller ikke nogen stor rolle i den danske velfærdsmodel, men det gør mulighedslighed til gengæld.

20 år med smalhans og genopretning

Ved udgangen af 1970’erne var to årtiers velfærdsprojekt, fra folkepensionen i 1956 til Bistandsloven i 1976, gjort færdigt. Samtidig stod ikke bare velfærdsstaten, men hele det danske samfund over for 20 års økonomisk smalhans og genopretning fra midten af 1970’erne til midten af 1990’erne. Oliekrisen 1973‑74, hvor oliepriserne steg markant, var startskuddet, men problemerne for dansk økonomi stak dybere end som så. Der var behov for en række strukturelle ændringer både økonomisk og i den måde, velfærdssystemet var konstrueret på.

Danmark havde ved indgangen til 1980’erne levet på lån i tæt på 20 år i den forstand, at der siden den såkaldte helhedsplan i 1963 år for år havde været underskud på betalingsbalancen over for udlandet og også løbende store underskud på statsbudgettet. Samtidig havde arbejdsløsheden været stigende siden midten af 1970’erne.

I efteråret 1982 gik den socialdemokratiske regering under ledelse af Anker Jørgensen af uden at udskrive valg og blev afløst af en borgerlig regering under ledelse af Poul Schlüter fra Det Konservative Folkeparti. Den nye regering gik straks i gang med en såkaldt genopretning af dansk økonomi, der havde til formål at opnå balance, såvel udadtil (på betalingsbalancen over for udlandet) og indadtil (på statens budget).

Det lykkedes at få gennemført en økonomisk politik i løbet af 1980’erne, der bidrog til, at dansk økonomi siden begyndelsen af 1990’erne har været stærk i den forstand, at der har været styr på både den interne og den eksterne balance. Et ikke uvæsentligt element i den økonomiske genopretning var indgåelsen af en trepartsaftale – den såkaldte Fælleserklæring – der ved at danne grundlaget for indførelsen af overenskomstbaserede arbejdsmarkedspensioner for LO-arbejdsmarkedet fik en langsigtet positiv effekt på dansk økonomi. På den måde blev der indført et element i dansk økonomi, der øgede den indenlandske opsparing, og som samtidig på sigt lettede statens udgifter til folkepension.

Mens der i 1980’erne var fokus på den økonomiske politik, kom der i 1990’erne fokus på arbejdsmarkedspolitikken. Den økonomiske genopretning i 1980’erne havde efterladt landet med en tårnhøj arbejdsløshed med arbejdsløshedsprocenter på op til 10‑12 %. Den efterhånden sunde økonomi kombineret med en styrkelse af den aktive arbejdsmarkedspolitik og reformer af arbejdsløshedsforsikringssystemet, der op gennem årtiet reducerede antallet af år, man kunne være på dagpenge, fra syv til fire år, betød et stort fald i arbejdsløsheden og en betydelig stigning i beskæftigelsen.

I de efterfølgende årtier ind i det nye årtusinde var arbejdsmarkedspolitikken og økonomiske reformer, der øgede incitamentet til at arbejde, fortsat i centrum i dansk velfærdspolitik.

Det er meget naturligt, at det var tilfældet, for både befolkningens størrelse, sammensætning og arbejdsudbud er afgørende elementer for velfærdsstaten.

Videre læsning

Læs mere om Danmarks samfund og befolkning

Læs videre om

Læs også om

Se alle artikler om uddannelse, sundhed og omsorg