Det følger af vilkårene under mindretalsparlamentarismen og flerpartisystemet, at en regering ikke kommer langt med sit lovprogram, hvis den holder sig til at slå på sin egen fremskudte rolle i den regeringsledede proces. Det gør danske regeringer da heller ikke. De har i stedet anlagt strategier, som forøger deres chancer for at få ny og ændret lovgivning vedtaget i Folketinget. For at forstå det er det nødvendigt at anlægge et historisk perspektiv. En gammel form er siden 1980’erne lige så stille afløst af en ny. Og begge har hver på deres måde været succesfulde, for så vidt at de sikrede, at man kunne lovgive uden sikre flertal og på trods af et system med mange partier.
Den gamle form, som fungerede op igennem efterkrigstiden og ind i 1980’erne, byggede på en lovforberedelse, der var forankret i udvalg og sommetider store kommissioner. De bestod af en blanding af embedsmænd, organisationsrepræsentanter og universitetssagkyndige. De havde formænd, som kunne være ledende embedsmænd eller en af de eksterne og uafhængige sagkyndige. De organisationer, der deltog, var de mest berørte af det konkrete lovinitiativ, og de repræsenterede typisk arbejdsmarkedets parter og/eller erhvervslivet. Kommissionernes kommissorium var lige præcis at foretage lovforberedelse, hvad der i praksis betød, at deres betænkninger enten var så detaljerede, at ministeriet nemt kunne oversætte dem til lovtekst, eller at de som bilag indeholdt et fuldt udarbejdet lovforslag.
Den nye form, som er udviklet siden 1980’erne, beror i mindre omfang på lovforberedende udvalg, og når der er et forudgående udvalgs- eller kommissionsarbejde, munder det ikke ud i et fuldt og færdigt lovforslag. Det har over tid haft to praktiske konsekvenser. Den ene er, at lovforberedelsen er flyttet fra udvalgene og ind i ministeriernes departementer og styrelser, som udarbejder de oplæg til lovgivning, som siden bliver udmøntet i lovforslag. Den anden konsekvens, fuldt synlig i årene op til og efter årtusindskiftet, er, at skiftende regeringer ofte gennemfører forhandlinger med andre partier med afsæt i de ministerielle oplæg og indgår aftaler med dem inden udarbejdelsen og fremsættelsen af et lovforslag i Folketinget.
Det er to grundlæggende forskellige strategier. Den strategi, som kom til udtryk i den gamle form, byggede på en forventning, der i praksis viste sig berettiget, hvorefter et lovforslag, som havde tilslutning fra de mest berørte parter, havde en let gang gennem Folketinget med stor sandsynlighed for at finde flertal. Den havde dog to begrænsninger. Den ene var, at den bandt regeringen til en kurs, der flugtede med, hvor langt de dominerende organisationer var villige til at strække sig. Den anden var, at den beroede på et stabilt partsdemokrati, hvor regeringen prioriterede samarbejdet med de klassiske arbejdsmarkeds- og erhvervsorganisationer. Der var vanskeligt plads til medinddragelse af den bredere kreds af organisationer, der står som talerør for ideelle organisationers sager og civilsamfundets mangfoldige interessenter.
Den nye strategi giver regeringen mere frihed til selv at markere sig, og den giver mere plads til at inddrage Folketingets partier. I det omfang regeringen lykkes med at forhandle en forlods aftale med afsæt i eget oplæg, har den på samme måde som under den gamle form sikret lovforslaget en let gang gennem Folketinget. Processen udelukker ikke organisationerne fra inddragelse. Det sker bare i mindre faste og normbundne former, hvor der fra situation til situation er plads til at vælge fra og til, med hensyn til hvem der skal være med og ikke med, og med hensyn til hvad der er et eksklusivt anliggende for regering og partier, og hvad der er et anliggende, som involverer ekstraparlamentariske parter. Det er igen et forhold, som har gjort partierne og Folketinget mere interessante som samtale- og kontaktparter for interesseorganisationerne, uanset hvilken organisationskategori de tilhører. Den nye form har fundet sit ultimative udtryk i den forligsparlamentarisme, som er udviklet.
Den gamle og den nye form for lovforberedelse er i et styreformsperspektiv væsentlige. Det kommer frem, når man sammenligner dem. For i både den gamle og den nye form er Folketinget i et vist omfang skudt til side, fordi lovgivnings- og reformarbejde i betydeligt omfang bliver en udenomsparlamentarisk aktivitet.
Under den gamle form maksimerede regering og partier deres lovgivningseffektivitet: De var sikre på flertal for deres politik, hvis de havde tilslutning hos de berørte interesser. Men de afskrev sig ambitiøse forandrings- og reforminitiativer, som de berørte parter, ofte bare én af dem, ikke ville godtage.
Under den nye form har regeringen tiltaget sig dagsordens- og initiativretten, og kan den samle en koalition af partier omkring en fælles politik, har den gode muligheder for at gennemføre lovtiltag, som bryder med det bestående. 1990’ernes arbejdsmarkedsreformer og den efterfølgende opfølgning på dem er illustrative eksempler. Det samme er den lange stribe af strukturelle reformer, som er aftalt og gennemført efter årtusindskiftet, såsom Strukturreformen i 2007 og folkeskolereformen i 2013.