Under en parlamentarisk styreform bliver lovgivningen til i et samspil mellem regeringen og parlamentet. Den forfatningsmæssige orden forudsætter, at begge institutioner medvirker. For at få retsgyldighed skal lovforslagene gennem behandling og vedtagelse i parlamentet for til sidst at blive stadfæstet af regeringen.

Hvordan det foregår, afhænger af hvert enkelt lands forfatning og i høj grad af flertalsforholdene. Har regeringen forlods flertal, er der i den parlamentariske del af lovgivningsprocessen ikke mange punkter, hvor andre partier kan sætte forhindringer op for regeringen. Er der derimod tale om lande med mindretalsparlamentarisme eller om systemer, hvor ét parti ikke på forhånd har et flertal, er situationen anderledes. Da forudsætter vedtagelsen af ny lovgivning forhandlinger mellem flere partier. Det kan være i regeringen, mellem regeringen og dens støttepartier samt mellem regeringen og partier i parlamentet, som er villige til at sikre et flertal for hvert enkelt lovforslag. Det er ikke nødvendigvis nogen gnidningsfri proces, men det letter den, hvis partidisciplinen er høj, således at alle deltagere i processen kan vide, hvilke politiske brikker der indgår i flertalsdannelsen. For det handler under parlamentarismen til syvende og sidst om, hvorvidt regeringen kan finde flertal for sine lovforslag.

En regeringsledet proces

Et af de tilbagevendende ritualer inden for dansk politik er præsentationen af nye regeringer og ministre for dronningen. Her kommer den nye socialdemokratiske regering under ledelse af statsminister Mette Frederiksen ud fra Amalienborg efter at være blevet præsenteret for dronningen d. 27. juni 2019.
.
Afstemningerne i Folketinget foregår elektronisk og kan følges på store tavler i salen, der viser, hvordan de enkelte medlemmer stemmer. Her ses resultatet af afstemningen i december 2021 om Inger Støjbergs værdighed til at sidde i tinget efter at være blevet idømt fængselsstraf ved Rigsretten. Et stort flertal (de grønne prikker på tavlen) stemte for, at Støjberg var uværdig til at sidde i Folketinget.
.

I praksis er det ministrene, der udarbejder og fremsætter de lovforslag, Folketinget stemmer om i et forløb over tre behandlinger. Godt nok giver Grundloven mulighed for, at partier og politikere uden for regeringen kan fremsætte lovforslag, men de gør det sjældent og med stærkt begrænset succes. Det kræver en betydelig grad af juridisk fagkundskab at udarbejde et lovforslag. Partier uden for regeringen fremsætter i stedet forslag til folketingsbeslutninger, som angiver hovedelementerne i en ønsket lovgivning og opfordrer regeringen til at udarbejde et lovforslag, som sætter disse elementer på lovsform. Det kan her og nu være en politisk udsigtsløs proces, men der ligger under mindretalsparlamentarismen en politisk tilkendegivelse heri, som i en senere situation, hvor brikkerne er stillet anderledes op, kan få reel indflydelse på den politiske del af lovforberedelsen.

Det lovforberedende arbejde sker i ministerierne. Det følger den plan, som statsministeren på regeringens vegne har fremlagt i form af det såkaldte lovprogram, der ledsager statsministerens åbningstale ved folketingsårets begyndelse eller ved Folketingets genåbning efter nyvalg. Programmet rummer regeringens interne prioritering og tager hensyn til, at det for ministerierne og Folketinget er en tids- og ressourcekrævende proces. Derfor er der aftalt frister for, hvornår regeringens lovforslag skal være fremsat i Folketinget, og hvornår Folketingets behandling skal være afsluttet, hvis forslagene skal nå frem til vedtagelse i løbet af folketingsåret.

Normalt holder den stramme planlægning. Men det hænder, at en minister må tage forslag af bordet, fordi han eller hun ikke kan overholde processens frister. I nogle tilfælde reduceres den tid, der er afsat til, at andre end embedsmænd og politikere kan forholde sig til et lovforslag, den såkaldte administrative høring, hvor interesseorganisationer, eksperter og andre myndigheder kan kommentere forslaget, før det fremsættes for Folketinget. Det hænder også, at udefrakommende begivenheder forstyrrer planerne, således at Folketinget rydder kalenderen for at skaffe tid til andre dagsordener. Forløbet under coronakrisen i foråret 2020 var et sjældent dramatisk eksempel herpå.

Regeringens lovforslag skal mellem Folketingets 1. og 2. og 2. og 3. behandling undergå en udvalgsbehandling. Efter hver udvalgsbehandling afgiver udvalget en betænkning, hvor partierne og i øvrigt også ministeren formulerer de ændringsforslag, som forløbet giver anledning til, og hvor partierne tilkendegiver deres stillingtagen til forslaget. Udvalgsbetænkningerne udgør altså et sikkert grundlag for politisk pejling af lovforslagets videre skæbne, men som praksis har udviklet sig de seneste to årtier, er der ofte på forhånd flertal for de lovforslag, regeringen fremsætter. Forud for afgivelsen af betænkning har medlemmer af udvalget stillet et større eller mindre antal spørgsmål til ministeren, som bliver bedt om at uddybe forslagets indhold samt ikke mindst dets forventede konsekvenser for samfundet i almindelighed og bestemte grupper i særdeleshed. Tæt forbundet hermed modtager udvalget henvendelser fra organisationer og foreninger, som ser deres medlemmer berørt, ligesom udvalget fra ministeren modtager et høringsnotat udarbejdet af ministeriet. Det sammenfatter og kommenterer de svar, der er indkommet i den offentlige høring, og er ledsaget af samtlige høringssvar. Det parlamentariske demokrati møder på denne måde i udvalgene partsdemokratiet, og det er umuligt at ignorere det og dets aktører, hvis man skal forstå partiernes adfærd under behandlingen af lovforslag.

Arbejdet i udvalgene med regeringens lovforslag er således et centralt, men også overvejende et teknisk led i lovgivningsprocessen. De stående udvalg blev kerneinstitutioner i Folketinget efter den store reform i begyndelsen af 1970’erne, hvor de blev en slags parlamentarisk arena, hvori partierne udspillede deres formelle rolle i lovgivningsprocessen. I dag er de politiske diskussioner ofte henvist til ministerens kontor, mens udvalgene har en mere teknisk præget rolle.

Fra gamle til nye former

Dronningerunden er en sædvane og ikke noget, der er foreskrevet i Grundloven. Partilederne peger på den, de ønsker skal være statsminister eller lede forhandlingerne om regeringsdannelsen. På den baggrund udpeger dronningen (dvs. den siddende statsminister) forhandlingslederen eller anmoder en partileder om at danne regering. Her ankommer statsminister Lars Løkke Rasmussen fra Venstre til en dronningerunde på Amalienborg efter folketingsvalget i 2019. Det var imidlertid Mette Frederiksen fra Socialdemokratiet, der opnåede størst opbakning og kom til at lede forhandlingerne om en ny regering, som hun også kom til at lede.
.

Det følger af vilkårene under mindretalsparlamentarismen og flerpartisystemet, at en regering ikke kommer langt med sit lovprogram, hvis den holder sig til at slå på sin egen fremskudte rolle i den regeringsledede proces. Det gør danske regeringer da heller ikke. De har i stedet anlagt strategier, som forøger deres chancer for at få ny og ændret lovgivning vedtaget i Folketinget. For at forstå det er det nødvendigt at anlægge et historisk perspektiv. En gammel form er siden 1980’erne lige så stille afløst af en ny. Og begge har hver på deres måde været succesfulde, for så vidt at de sikrede, at man kunne lovgive uden sikre flertal og på trods af et system med mange partier.

Den gamle form, som fungerede op igennem efterkrigstiden og ind i 1980’erne, byggede på en lovforberedelse, der var forankret i udvalg og sommetider store kommissioner. De bestod af en blanding af embedsmænd, organisationsrepræsentanter og universitetssagkyndige. De havde formænd, som kunne være ledende embedsmænd eller en af de eksterne og uafhængige sagkyndige. De organisationer, der deltog, var de mest berørte af det konkrete lovinitiativ, og de repræsenterede typisk arbejdsmarkedets parter og/eller erhvervslivet. Kommissionernes kommissorium var lige præcis at foretage lovforberedelse, hvad der i praksis betød, at deres betænkninger enten var så detaljerede, at ministeriet nemt kunne oversætte dem til lovtekst, eller at de som bilag indeholdt et fuldt udarbejdet lovforslag.

Den nye form, som er udviklet siden 1980’erne, beror i mindre omfang på lovforberedende udvalg, og når der er et forudgående udvalgs- eller kommissionsarbejde, munder det ikke ud i et fuldt og færdigt lovforslag. Det har over tid haft to praktiske konsekvenser. Den ene er, at lovforberedelsen er flyttet fra udvalgene og ind i ministeriernes departementer og styrelser, som udarbejder de oplæg til lovgivning, som siden bliver udmøntet i lovforslag. Den anden konsekvens, fuldt synlig i årene op til og efter årtusindskiftet, er, at skiftende regeringer ofte gennemfører forhandlinger med andre partier med afsæt i de ministerielle oplæg og indgår aftaler med dem inden udarbejdelsen og fremsættelsen af et lovforslag i Folketinget.

Det er to grundlæggende forskellige strategier. Den strategi, som kom til udtryk i den gamle form, byggede på en forventning, der i praksis viste sig berettiget, hvorefter et lovforslag, som havde tilslutning fra de mest berørte parter, havde en let gang gennem Folketinget med stor sandsynlighed for at finde flertal. Den havde dog to begrænsninger. Den ene var, at den bandt regeringen til en kurs, der flugtede med, hvor langt de dominerende organisationer var villige til at strække sig. Den anden var, at den beroede på et stabilt partsdemokrati, hvor regeringen prioriterede samarbejdet med de klassiske arbejdsmarkeds- og erhvervsorganisationer. Der var vanskeligt plads til medinddragelse af den bredere kreds af organisationer, der står som talerør for ideelle organisationers sager og civilsamfundets mangfoldige interessenter.

Den nye strategi giver regeringen mere frihed til selv at markere sig, og den giver mere plads til at inddrage Folketingets partier. I det omfang regeringen lykkes med at forhandle en forlods aftale med afsæt i eget oplæg, har den på samme måde som under den gamle form sikret lovforslaget en let gang gennem Folketinget. Processen udelukker ikke organisationerne fra inddragelse. Det sker bare i mindre faste og normbundne former, hvor der fra situation til situation er plads til at vælge fra og til, med hensyn til hvem der skal være med og ikke med, og med hensyn til hvad der er et eksklusivt anliggende for regering og partier, og hvad der er et anliggende, som involverer ekstraparlamentariske parter. Det er igen et forhold, som har gjort partierne og Folketinget mere interessante som samtale- og kontaktparter for interesseorganisationerne, uanset hvilken organisationskategori de tilhører. Den nye form har fundet sit ultimative udtryk i den forligsparlamentarisme, som er udviklet.

Den gamle og den nye form for lovforberedelse er i et styreformsperspektiv væsentlige. Det kommer frem, når man sammenligner dem. For i både den gamle og den nye form er Folketinget i et vist omfang skudt til side, fordi lovgivnings- og reformarbejde i betydeligt omfang bliver en udenomsparlamentarisk aktivitet.

Under den gamle form maksimerede regering og partier deres lovgivningseffektivitet: De var sikre på flertal for deres politik, hvis de havde tilslutning hos de berørte interesser. Men de afskrev sig ambitiøse forandrings- og reforminitiativer, som de berørte parter, ofte bare én af dem, ikke ville godtage.

Under den nye form har regeringen tiltaget sig dagsordens- og initiativretten, og kan den samle en koalition af partier omkring en fælles politik, har den gode muligheder for at gennemføre lovtiltag, som bryder med det bestående. 1990’ernes arbejdsmarkedsreformer og den efterfølgende opfølgning på dem er illustrative eksempler. Det samme er den lange stribe af strukturelle reformer, som er aftalt og gennemført efter årtusindskiftet, såsom Strukturreformen i 2007 og folkeskolereformen i 2013.

Forligsparlamentarisme

En af de store årlige begivenheder i den politiske kalender er regeringens fremlæggelse af et finanslovsforslag og de forhandlinger med Folketingets partier, der følger efter. Her forklarer finansminister Nicolai Wammen regeringens finanslovsforslag for 2022 ved et pressemøde i Finansministeriet i august 2021.
.
Folketingsvalget i december 1973, det såkaldte jordskredsvalg, førte til en ny æra i dansk politik, som hidtil havde været domineret af de fire gamle partier – Socialdemokratiet, Venstre, Konservative Folkeparti og Radikale Venstre samt, siden 1960, SF. Fem nye partier, Fremskridtspartiet, Centrum-Demokraterne (CD), Kristeligt Folkeparti, Danmarks Kommunistiske Parti og Retsforbundet, kom i Folketinget. På billedet ser lederen af CD, Erhard Jakobsen, til, mens optællingsresultaterne kommer ind på valgaftenen. CD fik 7,8 % af stemmerne og 14 mandater.
.

Indtil jordskredsvalget i 1973 var dansk politik domineret af de fire gamle partier. Det sikrede stabilitet. Der var ikke parlamentarisk behov for at indgå nedskrevne forlig, som rakte ud i fremtiden. Forsvarsforligene, hvoraf det første blev aftalt i 1960, var en undtagelse.

Valget i 1973 ændrede situationen. Skiftende regeringer såvel som partierne i Folketinget stod i en ny situation. Årene, der fulgte, bød på svage regeringer og ustabile parlamentariske vilkår. For regeringer, som næsten undtagelsesfrit har været mindretalsregeringer, er spørgsmålet, hvordan de sikrer parlamentarisk holdbar tilslutning til deres politik. For partierne uden for regeringen er spørgsmålet, hvordan de sikrer sig indflydelse på politikken ud over her og nu. Det er forligsparlamentarismens baggrund. Den har udviklet sig gradvis, men slog for alvor igennem fra 1990’erne. Forligene er forskellige. De rækker fra flerårige aftaler om folkeskolen, politiet, forsvaret og bankpakkerne i årene efter finanskrisen i 2008 til aftaler på et snævert område som fx Dankortet. De kan være kortsigtede, flerårige eller uden aftalt udløbsdato. Adskillige aftaler indeholder dog klausuler, som forudsætter genforhandling ved forligsperiodens udløb; det bidrager til betydelig kontinuitet. I 2019 var der 119 gældende forlig, nogle med en historie tilbage til 1990’erne.

Forligsparlamentarismen er uformel. Der er ingen lovgivning, som regulerer den, og Folketinget har ikke fastsat regler om den. Den styres af normer, som skifter over tid. Derfor er det umuligt præcist at sige, hvilke politiske forpligtelser og konsekvenser den skaber. Ikke desto mindre er den afgørende for forståelsen af nutidens parlamentarisme.

Forligsparlamentarismen har dog nogle gennemgående træk. Den flytter forhandlingerne om ny lovgivning ud af Folketinget og ind i ministerierne, ofte Finansministeriet. En allerede indgået aftale er herefter grundlaget for regeringens udarbejdelse af lovforslag, som udmønter aftalen. Lovforslaget er på forhånd sikret vedtagelse, og partier, som ikke er med, er sat uden for indflydelse. Aftalen binder politisk. De deltagende partier har hver for sig vetoret over for ændringer i den. Men de kan opsige den før et valg, så de frigør sig efter nyvalg. Omvendt forudsætter spillereglerne, at partier, som bliver optaget i en regering, automatisk tiltræder gældende forlig, selv om de ikke var aftaleparter.

Forligskredsen nedsætter hyppigt en følgegruppe for den administrative gennemførelse af lovgivningen. Bekendtgørelser, som den ansvarlige minister udsteder i medfør af aftalt lovgivning, passerer da følgegruppen, ligesom bevillingsmæssige og pludseligt opståede sager er dagsordenstof for gruppen.

Lovgivning efter bemyndigelse

Statsminister Mette Frederiksen fortæller om en ny epidemilov ved et pressemøde i Landstingssalen på Christiansborg i januar 2021. Maleriet er udført af Erik A. Frandsen og sammen med tre andre monumentalmalerier i Landstingssalen afsløret i 2014.
.

Lovgivningsmagten ligger hos Folketinget og regeringen. Et lovforslag får lovskraft, når et flertal af Folketinget har vedtaget det, og regeringen har stadfæstet det. I praksis fremsætter regeringen lovforslag, som efter behandling i Folketinget bliver vedtaget af Folketinget, når forhandlinger mellem regeringen og partierne har sikret et flertal.

Det er på en og samme tid kernen i den demokratiske proces og retsstaten. Demokratisk sikrer lovgivningsprocessen, at bindende retsregler er vedtaget af et flertal i det folkevalgte parlament. Retsstatsligt er regulering ved generelle regler forudsætningen for, at vi med høj grad af sikkerhed kan forudse, hvordan myndighederne, fx politiet, skatteforvaltningen eller kommunernes beskæftigelsesforvaltninger, vil behandle os. Det er også forudsætningen for, at borgere og virksomheder kan påregne ens behandling af deres sager. Loven er endelig grundlaget for, at domstolene kan afgøre, om en borger eller en virksomhed i en konkret sag er uretmæssigt behandlet af myndighederne.

Den demokratisk-retsstatslige logik er dermed, at staten regulerer borgeres og virksomheders rettigheder og pligter ved generelle regler, men reguleringen sker ikke kun ved lov. Grundloven udelukker ikke, at lovgivningsmagten overdrager kompetencen til at udstede retligt bindende regler til administrative myndigheder. Det kan være til en minister eller en styrelse. Den udtrykkelige forudsætning er, at en bestemmelse i en lov har bemyndiget ministeren eller styrelsen til at gøre det. En bekendtgørelse har altså samme retskraft som en lov, der har været gennem tre behandlinger i Folketinget.

Der er dog undtagelser. Således bestemmer Grundlovens § 43, at påligning af skatter og afgifter ikke må ske »uden ved lov«. På samme måde ligger en del af sikringen af domstolenes uafhængighed i Grundlovens § 61, hvorefter domstolenes forhold »kun kan ordnes ved lov«. Forfatningsmæssige bestemmelser som de citerede udelukker altså, at et øjeblikkeligt politisk flertal kan overdrage magten til den udøvende magt.

Lovgivningen har altid indeholdt bemyndigelser til, at især ministrene kunne regulere nærmere bestemte forhold ved bekendtgørelse. Der er imidlertid historisk to markante træk i udviklingen. Et er, at lovgivningen indeholder flere og flere bemyndigelser. Det andet er, at ministerielle styrelser får flere og flere bemyndigelser. En stigende del af den lovgivning, der regulerer borgere og virksomheder, er i denne dobbelte forstand administrative forskrifter.

Demokratisk rejser det væsentlige spørgsmål sig: Har den lov, som indeholder bemyndigelsen, tilstrækkelig præcist defineret, hvor langt bemyndigelsen rækker? Er der ad anden vej sikret en form for parlamentarisk kontrol med brugen af de enkelte bemyndigelser? Og er der andre former for politisk kontrol med ministres og styrelsers brug af bemyndigelsesmagten?

Svarene er, at lovforslagenes bemærkninger ret præcist angiver rækkevidden for de enkelte bemyndigelser, at Folketinget ikke i praksis har etableret nogen kontrol med brugen af bemyndigelser, og at interesseorganisationerne spiller en betydningsfuld rolle, når det gælder udmøntningen af bemyndigelserne i lovgivningen.

Det tætte samspil mellem det repræsentative demokrati og partsdemokratiet, der kendetegner dansk folkestyre, er altså helt afgørende. Men hvordan løser man kontrolproblemet, når regeringen og Folketinget vedtager bemyndigelseslovgivning i en sammenhæng, hvor partsdemokratiet ikke supplerer det parlamentarisk forankrede folkestyre? Spørgsmålet opstod, da Danmark i 2020 blev ramt af coronakrisen (se det regulerende samfund). I første omgang førte det til en revision af den gældende epidemilov med meget vidtgående bemyndigelser. Efter en langvarig og heftig politisk debat førte det i december 2020 til en bred politisk aftale om en varig revision af Epidemiloven. Den etablerer en indgående parlamentarisk kontrol med en fremtidig regerings brug af Epidemilovens bemyndigelser. Der er således tale om et nybrud i Folketingets adgang til at kontrollere anvendelsen af bemyndigelser i lovgivningen.

Videre læsning

Læs mere om Danmarks samfund og befolkning

Læs videre om

Læs også om

Se alle artikler om politik og planer