Af . Begrænset anvendelse

Interesseorganisationerne i Danmark

.
.
.
.

Artikelstart

En af Grundlovens frihedsrettigheder er foreningsfriheden. Den giver borgerne ret til at samle sig i foreninger af enhver art. I en politisk sammenhæng kommer det til udtryk i dannelsen af et vidtspændende netværk af foreninger og organisationer. Mange af dem er uden politisk relevans, men andre, og det er dem, der er relevante i en styreformssammenhæng, er interesseorganisationer, som på vegne af deres medlemmer forsøger at skaffe sig indflydelse på såvel den politiske dagsorden som de politiske beslutninger og deres gennemførelse.

De er vigtige for den danske styreform, fordi de er med til at definere, hvad der bliver diskuteret i medierne og på Christiansborg, de er ofte tæt involverede i tilblivelsen af lovgivningen og de mange regler udstedt i medfør af en lov, og de sidder ofte med, når lovgivningen administreres.

Organisationerne er også vigtige i et demokratisk perspektiv. Man kan på den ene side se dem som ikke-demokratiske aktører, der begrænser eller afsporer det repræsentative demokrati for at fremme deres egne medlemmers interesser. På den anden side kan man også se organisationssamfundet som et korrektiv til det repræsentative demokrati, fordi inddragelsen af organisationerne bidrager til en vægtning af forskellige interesser, således at grupper, der i særlig grad er berørt af specifikke tiltag, får mulighed for at blive hørt i procedurer, som ligger uden for de repræsentative kanaler. Dermed bringer organisationerne såvel relevant viden og erfaring som støtte til eller modstand mod de politiske beslutninger ind i beslutningsprocesserne. Organisationerne bliver på den måde et vigtigt bindeled mellem det repræsentative demokrati og det samfund, som Folketing og regering regulerer på utallige måder.

Man har talt om »Foreningsdanmark «, fordi en stor del af danskernes liv er organiseret gennem foreninger af alle hånde slags, heriblandt mange, som har sat sig varige spor i det danske samfund. Andelsbevægelsen med rødder tilbage til 1860’ernes og 1870’ernes omlægning af dansk landbrug har haft stor betydning for samfundet i almindelighed og landbrugserhvervet og de tilknyttede industrier i særdeleshed. Arbejderbevægelsen, som kom til få år efter, har tilsvarende været med til at forme den danske arbejdsmarkedsmodel og væsentlige dele af velfærdsstaten. De to bevægelser var historisk medvirkende til at mobilisere nogle af de mindre privilegerede grupper i forbindelse med skabelsen af det moderne Danmark, og de har været med til at sikre, at Danmark også i dag på mange områder har mere lighed end de fleste andre samfund.

Et stærkt foreningsliv – også andet end det, der er tilknyttet erhverv og arbejdsmarked – er udtryk for et civilsamfund, hvor borgere selv deltager i løsningen af små og store opgaver og problemer. Det er med til at skabe og vedligeholde en høj grad af tillid mellem borgerne. På det område scorer Danmark også højt, ligesom de andre skandinaviske lande. Foreningsdanmark bidrager dermed til et samfund, hvor de fleste konflikter løses på fredelig vis.

Interesseorganisationerne

Interesseorganisationerne er den del af foreningerne, som søger at påvirke den politiske dagsorden og de politiske beslutninger. Det er for manges vedkommende slet ikke organisationernes hovedformål. Langt de fleste af interesseorganisationernes ansatte yder som hovedopgave service til medlemmerne. Det gælder, hvad enten vi har at gøre med fagforeninger, hvoraf mange har afdelinger over hele landet, erhvervsorganisationerne, idrættens forbund eller landets mange miljøorganisationer. Deres politiske virksomhed optager langt færre af deres ressourcer. Men det er gennem den, at de kan skaffe medlemmerne bedre vilkår eller fremme organisationens sag, eksempelvis i form af statslige bevillinger, favorabel regulering eller andre fordele, som statsmagten kontrollerer.

Og der er mange interesseorganisationer. Den seneste opgørelse af antallet af landsdækkende organisationer kom frem til 2.543 (2014). En hel del har ingen interesse i politik, eksempelvis fordi de er selskabelige foreninger eller hobbyforeninger. Det efterlader ca. 1.700 organisationer, som selv angiver at søge at påvirke politiske og administrative beslutninger. De fordeler sig på en række meget forskellige typer af organisationer.

Lagkagefiguren viser den relative fordeling af antallet af følgende syv organisationstyper: I urets retning er den første gruppe fagforeninger o.l. knyttet til fagbevægelsen. Den største enkeltgruppe af organisationer er erhvervsorganisationerne, en meget forskelligartet gruppe, der tæller både de helt store organisationer som DI (Dansk Industri), Dansk Erhverv og Landbrug & Fødevarer og de meget små brancheforeninger, der blot omfatter en håndfuld medlemmer. De institutionelle organisationer varetager interesserne for offentlige og offentligt støttede organisationer og spænder bredt fra store organisationer som KL (Kommunernes Landsforening) og Danske Regioner til mindre, men vigtige sektororganisationer som Rektorkollegiet for De Danske Professionshøjskoler og Danske Museer. Faglige organisationer er professionsorganisationer, som ikke er fagforeninger, eksempelvis de mange medicinske selskaber og Den Danske Dommerforening. Identitetsorganisationer er en blandet gruppe, som sætter en identitetsdannende ramme for en del af medlemmernes tilværelse som eksempelvis studerende, pensionister eller kvinder. Fritidsorganisationer er fx landsdækkende sportsforbund og omfatter her også religiøse interesseorganisationer som Dansk Missionsråd. Endelig er der de ideelle organisationer, der kæmper for en sag snarere end for medlemmernes egne interesser. Eksempelvis er medlemmerne af Børns Vilkår næppe dårligt stillede børns forældre, men snarere ressourcestærke mennesker, som støtter en sag, de brænder for.

Denne lagkagefigur viser de sekretariatsressourcer, som i de samme organisationer beskæftiger sig med politisk arbejde, altså populært sagt organisationernes lobbyister. Her ses en noget anden fordeling. Antalsmæssigt fylder fagforeninger, erhvervsorganisationer og institutionelle organisationer mindre end halvdelen af alle interesseorganisationer. Til gengæld råder de over mere end 75 % af alle politisk relevante sekretariatsressourcer. De er i praksis forudsætningen for at sidde med ved forhandlingsbordene i ministerier og styrelser, være kommissionsmedlemmer, skrive høringssvar, lave politikrelevante analyser mv. Man kan i øvrigt bemærke, at de faglige foreninger, der fylder meget i bestanden af organisationer, har få sekretariatsressourcer. Deres politiske indflydelse har de i kraft af medlemmernes specialviden, som kan være meget vigtig for beslutningstagerne, eksempelvis hvis organisationens speciale er en af de store og alvorlige sygdomme. Deres medlemmer kombinerer ansættelsesformer og arbejdsvilkår, som gør, at de kan indgå i de mange forhandlingsfora, hvor deres ekspertise er efterspurgt og deres interesser påtrængende.

Interesseorganisationernes plads i styreformen

Det danske folkestyre giver interesseorganisationerne en betydelig rolle for de politiske og administrative processer og for nogle af de institutioner, som tjener en demokratisk rolle. Organisationernes demokratiske rolle har vi kaldt partsdemokratiet, fordi det på godt og ondt markerer, at vi har at gøre med aktører, som spiller en partsrolle. Partsdemokratiet sikrer, at væsentlige samfundsmæssige aktører bliver inddraget i beslutninger, som vedrører dem, og dermed kan bidrage til og forpligtes på de beslutninger, der i sidste ende er underlagt politisk styring. Da interesseorganisationer altid repræsenterer særinteresser, kan partsdemokratiet, hvis det føres for vidt, også risikere at tilsidesætte hensynet til andre legitime samfundsinteresser.

Partsdemokratiet dækker over flere forskellige former: For det første den særlige danske arbejdsmarkedsmodel, som gør løn- og arbejdsforhold til et anliggende for arbejdsmarkedets parter. For det andet den klassiske lovforberedelsesmodel, hvor de berørte interessers organisationer har sæde i kommissioner, udvalg og arbejdsgrupper, som nu oftest er erstattet af en fleksibel og situationstilpasset inddragelse af organisationerne i konkrete beslutningsforløb. Og for det tredje den korporative forvaltningsmodel, hvor berørte interesser har sæde i råd, udvalg og bestyrelser.

Organisationernes rolle i den administrative og politiske beslutningsforberedelse

En mere end 100 år lang tradition giver organisationerne en fremtrædende plads i forbindelse med tilblivelsen af lovgivningen. Den inddragelse har flere former. Historisk har beslutningsforberedende udvalg og kommissioner spillet en betydelig rolle, til tider endog i en form, hvor kommissioner har udformet et forslag til lovtekst, som efterfølgende er blevet vedtaget i ret uændret form. Som beskrevet i afsnittet om lovgivningsprocessen er denne tradition svækket i perioden siden 1980’erne, der ofte ses som toppunktet for denne måde at integrere interesseorganisationerne i beslutningsforberedelsen på.

Det fremgår af Tabel 4, at modellen med beslutningsforberedelse i kollegiale organer ikke er ophørt helt, men med meget få aktive beslutningsforberedende udvalg med organisationsrepræsentanter ved udgangen af 2020 er det dog næsten et afsluttet kapitel.

næsten-bortgang implicerer langtfra partsdemokratiets død. Interesseorganisationerne er stadig med, men på mindre regulerede måder. Ministre og ministerier tilrettelægger selv, hvilke organisationer de vil inddrage, hvornår de vil gøre det og om hvad. Inddragelsen er blevet mere strategisk betonet, og det er blevet sværere udefra at få indtryk af, hvem der er med. Det er også sket nogle gange, at der er blevet truffet væsentlige beslutninger, hvor organisationerne end ikke har været orienteret om, at nye beslutninger var på vej. I andre tilfælde har ministre og topembedsmænd nøje kontrolleret informationen om, hvad der var på vej. I begge tilfælde er målet at undgå, at modstanderne af de kommende beslutninger kan nå at mobilisere så megen modstand, at reformplanerne forpurres.

Hermed er også antydet den ene driver bag den mere fleksible inddragelse af organisationerne i beslutningsforberedelsen. Mens organisationernes opbakning ikke er svær at opnå, så længe nye beslutninger holder sig inden for alle parters ønsker, er det sværere, hvis en reform vil bryde med tunge organisationers interesser. Så er de ikke med. De sidste tre årtiers omfattende reformer af den danske arbejdsmarkedspolitik var næppe blevet til noget med arbejdstagersiden tæt inddraget. Derfor har såvel fagbevægelsen som arbejdsgiversiden i en del tilfælde været holdt ude.

Den anden driver er den beskrevne udvikling af forlig som en typisk måde at træffe beslutninger på. Her bliver partier med et flertal i Folketinget enige om en politik, som efterfølgende skal omsættes til lovforslag og bekendtgørelser. I den proces har man hverken tid til eller brug for at nedsætte kommissioner og udvalg. Her inddrager embedsværket organisationerne, når det er opportunt.

Beslutningsforberedelsen indebærer fortsat et bredt samspil med organisationerne, hvor også civilsamfundets organisationer bliver inddraget og hørt, men der er ikke den samme normbundne sikkerhed for medinddragelse som tidligere.

Til gengæld er der strammet op på den høring, som foregår, inden et lovforslag fremsættes for Folketinget. Det er en proces styret af ministerierne. Det pågældende lovforslag, ofte også bekendtgørelser, sendes til en bred kreds af interessenter – organisationer, andre myndigheder og eksperter – som bliver bedt om kommentarer. Normen er, at parterne skal have fire uger til at svare, men ofte indebærer den stramme planlægning af lovgivningsprocessen en kortere periode, nogle gange kun nogle få arbejdsdage. Efter at høringsperioden er overstået, udarbejder ministeriet et notat, hvori der redegøres for, hvordan det har håndteret de indkomne ønsker. Høringen er vigtig, fordi der ofte kommer indvendinger og forslag, som bliver taget med i det forslag, som fremsættes for Folketinget. Det er dog sjældent, at høringen fører til store ændringer af forslaget.

Som det fremgår nedenfor, har den beskrevne dynamik for inddragelse af organisationerne i den administrative beslutningsforberedelse ikke påvirket omfanget af organisationsinddragelse i forvaltning og gennemførelse af offentlig politik.

Den korporative forvaltningsmodel

Interesseorganisationerne arbejder ikke kun for at påvirke den politiske dagsorden og udformningen af lovgivning og anden regulering. De er også gennem flere former integreret i statens forvaltning.

Der findes et betydeligt antal råd, nævn, udvalg mv., som er en del af centraladministrationen, og som enten har egentlige administrative beføjelser, eller som har rådgivende opgaver for minister og Folketing. Som det fremgår af Tabel 4, har de fleste af dem repræsentanter for interesseorganisationer som medlemmer. Udvalgenes antal har ikke samme retning mod nul som de beslutningsforberedende udvalg. Disse kollegiale organer er oprettet ved lov og må respektere alle de retlige regler, der gælder for offentlige forvaltningsorganer. Lovgiver har med sammensætningen af dem tilkendegivet, at organisationernes synspunkter skal inddrages, når der træffes beslutninger eller rådgives.

Nedenstående er eksempler på råd, nævn og bestyrelser. Opgaverne kan være af meget forskellig art.

  • Stormrådet administrerer lovgivningen om stormflod, oversvømmelse fra vandløb og søer og såkaldt stormfald. Stormrådet træffer beslutning om, hvorvidt en vejrhændelse er omfattet af reglerne om erstatning for stormflod. Rådet består af otte medlemmer, der er udpeget af erhvervsministeren og repræsenterer forskellige myndigheder og organisationer. Tre medlemmer udpeges efter indstilling fra hhv. Kommunernes Landsforening, Forsikring og Pension samt Forbrugerrådet Tænk.

  • Miljø- og Fødevareklagenævnet behandler årligt omkring 2.000 klager over myndigheders beslutninger inden for miljø-, natur- og fødevareområdet. Nævnet har rødder tilbage til det Miljøankenævn, som var en central del af den første miljøbeskyttelseslov fra 1973. Nævnet har en formand, som skal være jurist, to medlemmer, som er dommere, fire læge medlemmer udpeget af Folketinget og 16 såkaldt sagkyndige medlemmer, som er fordelt på otte afdelinger, der hver repræsenterer et indsatsområde. De sagkyndige medlemmer indstilles af hhv. en række erhvervsorganisationer og en række miljøorganisationer.

  • Pakkerejse-Ankenævnet er et privat ankenævn, godkendt af Erhvervsministeriet, som tager sig af klager over pakkerejser. Som alle andre private ankenævn har det en dommer som formand og fire medlemmer, hvoraf to er udpeget af Forbrugerrådet Tænk, et medlem udpeget af Rejsearrangører i Danmark og et medlem af Danmarks Rejsebureau Forening. Nævnet finansieres af Rejsegarantifonden, der også er sekretariat for nævnet. Nævnet behandler årligt 250-350 sager, hvortil kommer et tilsvarende antal henvendelser, som ikke bliver til egentlige klagesager.

  • Rådet for Børns Læring rådgiver undervisningsministeren om fagligt niveau, pædagogisk udvikling og elevernes udbytte af undervisning i dagtilbud og skole. Rådet består af et syv personer stort formandskab udpeget af undervisningsministeren samt ikke mindre end 18 andre medlemmer, som indstilles af lige så mange organisationer med interesse i dagtilbud og skolesektor.

  • Aarhus Tech er en af landets største erhvervsskoler med over 3.000 årselever og mere end 500 medarbejdere. Skolen udbyder gymnasiale uddannelser og et bredt spekter af erhvervsuddannelser. Skolen er selvejende, men statsligt finansieret. Skolen har en bestyrelse på 14 medlemmer, af hvilke otte er udpeget af arbejdsmarkedets parter. Et medlem er udpeget af Aarhus Kommune og et selvsupplerende medlem udpeget af bestyrelsen. De resterende er to medarbejderrepræsentanter og to elevrepræsentanter. Lov om Institutioner for Erhvervsrettet Uddannelse bestemmer, at »… medlemmer, der udpeges af arbejdsgiver- og arbejdstagerorganisationer, skal være ligeligt repræsenteret i bestyrelsen « (§ 5, stk. 4).

De færreste tænker i det daglige på Stormrådet, men dets afgørelser er afgørende for mange mennesker, når naturkatastrofer en sjælden gang rammer landet. Der er også nogle typer af kollegiale organer, som går igen. Det ene er nævn, som træffer afgørelse i sager, hvor virksomheder, borgere eller for den sags skyld også myndigheder klager over en myndigheds afgørelse. Disse nævn kombinerer elementer af domstolenes retssikkerhed ved typisk at have en dommer, eller i hvert fald jurist, som formand, med ønsket om at lade interesseorganisationer repræsentere de interesser, som er involverede på området. Det aflaster domstolene, hvis procedurer er tungere og dermed også dyrere. Er den klagende fortsat utilfreds efter et nævns afgørelse, kan vedkommende gå til domstolene.

Der findes en særlig slags nævn, som er private, men oprettet med godkendelse af Erhvervsministeriet. De tager sig af klager over køb af tjenester eller varer inden for en lang række sektorer. De private ankenævn har alle en dommer som formand og fire medlemmer, hvoraf to repræsenterer det pågældende erhverv og de to andre Forbrugerrådet Tænk. De finansieres af erhvervene og i nogle tilfælde også af klagende kunder. Også de private ankenævn indebærer en betydelig aflastning af domstolene.

De rådgivende udvalg er mange og meget forskelligartede, og de har forskellig politisk tyngde. Der er især mange rådgivende udvalg tilknyttet ministerierne med erhvervsrettede opgaver og med opgaver knyttet til de store offentlige serviceområder, dvs. undervisningsområdet, socialområdet og sundhedsområdet.

Den sidste form for inddragelse af interesseorganisationer i den statslige administration er bestyrelser med driftskompetence for en offentlig institution. Mange statslige institutioner har en bestyrelse, som er sammensat, så den afspejler de hensyn, som lovgiver vil give vægt i driften af de pågældende institutioner. Institutionerne på arbejdsmarkedsområdet – som eksempelvis erhvervsskolerne – er i særlig grad kendetegnet ved, at deres bestyrelser har medlemmer udpeget af arbejdsmarkedets parter.

Inddragelsens politiske logik

I et realistisk perspektiv har organisationer, regeringer, partier og embedsmænd brug for hinanden. De forhandler om indflydelse, og de udveksler informationer, som sikrer politikkens legitimitet og dens fundering på et informationsgrundlag, der er politisk bæredygtigt. Politikere skal lovgive om komplicerede økonomiske og sociale forhold, hvor hverken de eller deres embedsmænd har tilstrækkeligt kendskab til at kunne gennemføre træfsikre og effektive interventioner. Dertil behøver de information, som de kan få fra flere kilder, herunder organisationerne. Lovgivningen er kun papir, indtil den bliver omsat til ændret adfærd i erhvervslivets virksomheder, den offentlige sektors institutioner eller det civile samfund. Også her kan organisationerne spille en rolle ved at bakke op om implementeringen af de beslutninger, de selv har haft indflydelse på.

Interesseorganisationerne kan være i modstrid eller i samklang med andre interesser i samfundet, men de repræsenterer altid en særinteresse. Derfor skal deres indflydelse afbalanceres. Det kan ske ved, at modstående interesser repræsenteres, som det oftest sker i arbejdsmarkedspolitikken og i miljøpolitikken, og det kan ske ved, at embedsværket må vogte samfundets bredere interesser. Det er sjældent nemt at regere med interesseorganisationerne tæt på, men umuligt uden.

I kommunal og regional politik er der også mange foreninger. Der er ingen systematiske undersøgelser af deres indflydelse på de kommunale beslutninger, men vi antager, at de kommunale foreninger i højere grad er rammerne om medlemmernes daglige liv, end de er politisk aktive. Nogen politisk aktivitet er der dog. Det gælder arbejdsmarkedets og erhvervenes organisationer, fordi beskæftigelse og erhvervsudvikling står højt på de kommunale dagsordener. Organisationerne indgår således i de regionale arbejdsmarkedsråd. Med skiftende intensitet kan fx lokale borgerforeninger, idrætsklubber, folkeoplysningsforbund, vejlav eller skolebestyrelser også have andragender til kommunalbestyrelser/byråd, eksempelvis i forbindelse med kommunale tilskud. Men først og fremmest skal man være opmærksom på den aktive rolle, personaleorganisationer som Danmarks Lærerforening, Dansk Sygeplejeråd, Politiforbundet og FOA spiller i kommuner, regioner og stat. Det gælder i fordelingen af ressourcer, og det gælder formelt og uformelt i ledelsen af de store offentlige arbejdspladser.

Videre læsning

Læs mere om Danmarks samfund og befolkning

Læs videre om

Læs også om

Se alle artikler om politik og planer