Natur- og landskabsbeskyttelse i Danmark

Artikelstart

Beskyttelse af natur- og landskabsværdierne og sikring af befolkningens adgang til naturen kom på den politiske dagsorden allerede i den første del af 1900-tallet. Baggrunden var dels de stadig mere synlige konsekvenser, som den menneskelige udnyttelse af landskabet fik, dels en voksende bevidsthed om, at adgang til grønne arealer var vigtig for befolkningens sundhed. Truslerne mod natur- og landskabsværdier blev forbundet med både landbrugets opdyrkning af naturtyper som heder, klitter og moser og indvinding af søer mv. og en stigende urbanisering af naturskønne områder, som ud over at spolere værdierne også medvirkede til at forhindre befolkningens adgang.

Svaret på disse udfordringer blev Danmarks første naturfredningslov, der blev vedtaget i 1917. Med loven indførtes et såkaldt fredningsinstrument, hvor staten mod en engangskompensation fik mulighed for at indskrænke lodsejeres rådighedsrettigheder på egne arealer, åbne for offentlighedens adgang til private arealer og frede dyre- og plantearter.

I datiden var der delte holdninger til, om man i loven skulle have to ligestillede mål om hhv. naturbeskyttelse og friluftsliv. Modstanderne (hovedsagelig naturvidenskabsfolk) argumenterede for, at loven alene skulle handle om at frede naturen, mens tilhængerne (turistforeninger og Danmarks Naturfredningsforening) mente, at loven skulle have et bredere sigte. Det brede sigte vandt, og vedtagelsen af Naturfredningsloven blev fundamentet til en århundredlang naturpolitik lagt med det dobbelte formål at beskytte natur- og landskabsværdierne og sikre befolkningen adgang til disse.

Etableringen af en bred samfundsmæssig forståelse af truslerne mod natur- og landskabsværdierne og en accept af, at man foretager indgreb i den private ejendomsret for at sikre de almene og fælles goder, var en forudsætning for lovens indførelse. Denne forståelse og accept er en grundpræmis for velfærdssamfundets efterfølgende regulering af arealanvendelsen i Danmark.

Efter 1917 blev Naturfredningsloven ændret flere gange med henblik på at forbedre mulighederne for at beskytte og forbedre natur- og landskabsværdierne og sikre offentlighedens adgang. I en revision af loven i 1937 fik befolkningen ret til færdsel langs kysterne, uden kompensation til ejerne. Revisionen indeholdt også et forbud mod henkastning af affald og friluftsreklamer i det åbne land, erstatningsfri beskyttelse af de mest velbevarede jordfaste fortidsminder samt byggeforbud inden for hhv. 300 m fra skove og 100 m fra strandbredder.

Efterkrigstidens økonomiske vækst, industrialiseringen og de kontinuerlige teknologiforandringer skabte et stigende pres på landskabet og naturressourcerne. Den øgede velstand, og den øgede mobilitet, der fulgte med bilens udbredelse, betød efterspørgsel på nye boligtyper og sommerhuse uden for de traditionelle bysamfund og behov for flere og bredere veje. Ny bebyggelse og nye veje krævede indvinding af mere grus, sand og ler og dermed etableringen af råstofgrave. Mekaniseringen af landbrugets markarbejde forandrede markernes størrelse og gav nye muligheder for at inddrage flere arealer under plov.

Det nye pres på landskabet førte til revisioner af Naturfredningsloven, og kravene til planlægning for beskyttelse af natur- og landskabsværdier blev skærpet. Trods dette var der stadig kun ét effektivt virkemiddel, når natur- og landskabsværdier skulle beskyttes, og det var fredning. Det blev mere og mere åbenlyst, at det var dyrt at styre bebyggelsesudviklingen gennem fredning. For at skabe bedre muligheder for den fysiske planlægning i det åbne land og reducere fredningsomkostningerne blev der i 1963 fremsat et lovforslag til en planlægningsreform af den daværende socialdemokratisk-radikale regering. Reformen, der omfattede flere love, først og fremmest en ny byplanlov, blev omtalt som »jordlovene«. Lovene blev vedtaget i Folketinget, men de borgerlige partier samlede det nødvendige antal stemmer for at sende lovene til folkeafstemning, og her faldt de alle.

Det fysiske miljø som velfærdsgode

Der skulle gå knap syv år, før et overvældende flertal i Folketinget vedtog en planreform, denne gang under en VKR-regering. Planreformen indeholdt virkemidler til en effektiv styring og regulering af byudviklingen og spredt bebyggelse i det åbne land samt en bedre beskyttelse af natur- og landskabsværdierne.

Et af de nye virkemidler var By- og Landzoneloven, der blev vedtaget i 1969. Lovens bestemmelser gjorde det muligt at regulere byudvikling og spredt bebyggelse i det åbne land uden erstatning, og lodsejere blev frataget retten til at udstykke deres jord til beboelse og sommerhuse, medmindre arealerne i forvejen var planlagt til det.

Et andet nyt styringsredskab var regionplanlægning, der blev iværksat gennem Lov om Lands- og Regionplanlægning i 1973 med amterne som myndighed. Regionplanlægningen skulle dække hele landarealet, og sammen med vedtagelse af en række sektorlovgivninger skulle den udgøre en sammenfattende planlægning for benyttelse og beskyttelse af naturressourcerne inklusive en økonomisering med de naturressourcer, som kun forekom i et begrænset omfang. Det blev herefter amternes opgave at registrere natur- og landskabsværdierne og gennemføre planer for deres beskyttelse, pleje og anvendelse, herunder at planlægge for sammenhængende naturområder og områder til friluftsliv.

Som værktøj til administration af de nye zonelovsbestemmelser og amternes natur- og fredningsplanlægning blev der udarbejdet et landsdækkende landskabsbonitetskort, der klassificerede landets fredningsinteresser i tre kategorier: områder af største fredningsinteresse, områder af stor fredningsinteresse og det åbne land i øvrigt.

Endelig blev der ved Lov om Kommuneplanlægning, vedtaget i 1975, indført krav om planlægning på kommunalt niveau og om lokalplaner ved nye større bebyggelser og anlægsprojekter. Kommuneplanlægningen skulle inden for regionplanens rammer især regulere udviklingen af byer, landsbyer og sommerhusområder. Lokalplanerne rummer bindende bestemmelser for lodsejeren, herunder beskyttende bestemmelser for ikke-landbrugsrelaterede bygninger, plantninger mv. Lokalplanerne bliver først og fremmest anvendt i byplansammenhæng, da loven ikke giver mulighed for at planlægge for landbrugets bygninger og arealer. Der er dog udarbejdet lokalplaner for de fleste landsbyer.

Fra slutningen af 1970’erne fik det internationale naturbeskyttelsesarbejde stigende indflydelse på dansk naturplanlægning. En dansk ratificering af Ramsarkonventionen i 1977 og tiltrædelse af EU’s fuglebeskyttelsesdirektiv i 1979 førte til nye udpegninger til beskyttelse af vådområder af international betydning for især fuglelivet.

I dag udgør udpegningerne i henhold til EU’s habitatdirektiv og fuglebeskyttelsesdirektiv og Ramsarkonventionen et europæisk netværk af beskyttede naturområder, det såkaldte Natura 2000-netværk, der skal holdes i en gunstig tilstand med hensyn til de arter og naturtyper, som er grundlaget for udpegningen. Kravet om gunstig tilstand betyder, at der er pligt til at handle i forhold til at sikre områdernes naturkvalitet. Dette er en væsentlig opstramning i forhold til den tidligere danske naturbeskyttelseslovgivning. Der er udpeget 269 danske Natura 2000-områder (2021).

Forureningsbekæmpelsen

Forurening var et andet problem, som i stigende grad blev tydeligt i løbet af 1960’ernes vækst. Frem til 1960’erne bestod løsningen på forureningsproblemerne hovedsagelig i fortynding og deponering af affald til egne uden for mange mennesker. Fortynding indebar, at urenset spildevand blev ledt ud gennem lange rør til dybt vand, og deponeringen af fx pesticider bestod ofte i almindelig nedgravning, man har siden løbende forsøgt at genopgrave materialet med store samfundsmæssige omkostninger. Den stigende forurening var medvirkende til, at miljøorganisationer som bl.a. danske NOAH og det internationale Greenpeace blev etableret i hhv. 1969 og 1971. Disse bidrog i høj grad til at sætte miljøbeskyttelse på den politiske dagsorden.

I 1971 fik Danmark som et af de første lande i verden et Ministeriet for Forureningsbekæmpelse, senere omdøbt til Miljøministeriet. Miljøproblemer forårsaget af industrianlæg var det første, det nyoprettede ministerium tog fat i. Hurtigt blev det dog åbenbart, at også landbruget havde alvorlige forureningsproblemer. Det handlede om næringsstofudvaskning, men også om emission fra stalde og gyllehåndtering samt erhvervets anvendelse af sprøjtemidler. Disse aspekter er siden slutningen af 1980’erne blevet en del af en stadigt voksende miljøregulering.

Trods vandmiljøhandleplaner, en halvering af kvælstofudledningen fra landbruget og andre indsatser i henhold til EU’s nitratdirektiv og vandrammedirektiv var der i udgangen af 2010’erne stadig problemer med udledning af næringsstoffer, og indre danske farvandsområder blev jævnligt ramt af iltsvind. Differentieret og målrettet miljøregulering indgik som en vigtig anbefaling fra Natur- og Landbrugskommissionen i 2013, og implementering af specifikke, stedsbestemte normer er påbegyndt. Sådanne initiativer er dog komplicerede at implementere, fordi de skal tage hensyn til både de geografiske forskelle i jordens robusthed og forskelle i miljøets sårbarhed.

Også urenset spildevand fra byerne har været et centralt problem i forhold til næringsstofforureningen. I 2020 renses godt 90 % af spildevandet i Danmark for kvælstof, fosfor og organisk stof. Ved kraftige skybrud, som der er blevet flere af siden begyndelsen af 2010’erne, kan kloakker og rensningsanlæg ikke følge med, og større mængder urenset spildevand ender i have, åer og søer. Dette fordrer nye løsninger.

Grundvandsforurening fra industri og landbrug er et andet problem, som er forsøgt håndteret i årtier. Trods omfattende lovgivning, som har haft fokus på både forebyggelse og indsatser ved forureningskilden, er der stigende problemer med at sikre rent drikkevand. Den fortsatte pesticidforurening af grundvandet fra jordbruget skyldes dels manglende overholdelse af lovgivningen, dels at det tager lang tid, fra et forbud mod brug af et stof træder i kraft, til stoffet ikke længere kan findes i grundvandet.

Et vigtigt redskab i den fortsatte forureningsbekæmpelse er miljøgodkendelser af særlige forurenende virksomheder samt miljøkonsekvensvurderinger af større enkeltanlæg, hvor alle væsentlige miljøeffekter af projektet belyses, før der kan tages beslutning om godkendelse.

Agerlandets naturindhold

Agerlandet som habitat for vilde dyr og planter blev genstand for opmærksomhed, i takt med at landbrugets mekanisering og intensivering tog til og medførte, at stadig flere naturarealer i landbrugslandet blev fjernet. Det var især lysåbne naturtyper som moser, enge, strandenge, heder og overdrev, der blev opdyrket og omlagt til ager, men også i stort omfang åløb, der blev udrettet, uddybet eller rørlagt. Dette tab af naturtyper afstedkom ændringer i en række lovgivninger.

Naturfredningsloven blev bl.a. revideret i hhv. 1978 og 1983, hvor der blev indført forbud mod at ændre nærmere bestemte naturtyper. Baggrunden for forbuddet var en række undersøgelser af småbiotoperne i agerlandet og deres betydelige reduktion gennem 1960’erne og 1970’erne. I første omgang omfattede forbuddet ændringer af vandløb, søer og moser, og siden kom også overdrev, strandenge og heder over en vis størrelse med. I 1992 blev forbudsbestemmelserne udvidet til også at omfatte ferske enge, og arealgrænserne for alle naturtyperne blev nedsat. De beskyttede områder kom herefter til at hedde § 3-områder.

Forbuddet mod ændringer af § 3-arealerne betød, at en eksisterende drift kunne opretholdes, men at der ikke måtte ske ændringer af arealernes tilstand. Da forbuddet ikke greb ind i eksisterende rettigheder, kunne det gennemføres uden erstatning. Forbuddet forhindrede dog ikke lodsejere i at stoppe afgræsning, så arealerne kunne gro til med træer og buske og derved vokse sig ud af beskyttelsen. Med landbrugets intensivering blev ophør af afgræsning og høslæt et stigende problem, som Naturbeskyttelsesloven ikke kunne forhindre. I 2020 blev Naturbeskyttelsesloven ændret endnu en gang, og et forbud mod brug af gødning og pesticider på § 3-arealer samt en omlæggelse af disse blev indført med ikrafttrædelse fra 1. juli 2022. Hermed begynder loven at regulere også den eksisterende drift. Af lovbemærkningerne fremgår det, at indgrebet for størstedelen af § 3-arealerne kan gøres uden erstatning, da disse jorder i dag ikke gødes, sprøjtes eller omlægges. For lodsejere, der stadig gøder, sprøjter og omlægger, kan der, efter en konkret vurdering, ydes erstatning, hvis de vil blive ramt atypisk hårdt af det foreslåede forbud.

Udviklingen af landbrugets maskiner er en medvirkende årsag til, at agerlandets natur har været i tilbagegang i flere årtier. Landbrugsmaskinerne er til stadighed blevet større, hvilket kræver sammenlægning af marker til større markflader. I denne proces er forskellige former for markskel, hegn, jordvolde, græsstriber mv. blevet fjernet, og afgrødediversiteten er blevet mindre. Med de store maskiner stiger også behovet for at fjerne smålavninger og andre ujævnheder i terrænet, og sammenlægning af marker har betydet, at mange markveje er blevet sløjfet til ulempe for friluftslivet. Sideløbende med disse udviklingstendenser er der dog også arealer, der er blevet taget ud af produktion, fordi de enten har været for tørre eller våde til at sikre en rentabel produktion, fordi der er tale om hjørner og andre uregelmæssige arealstykker, eller fordi lodsejerne har haft interesser for etablering af natur.

Samlet har ændringerne i landbrugets produktionsforhold siden 2010 betydet, at det udyrkede og ekstensivt udnyttede areal er steget. Parallelt hermed er mange småbiotopbærende markskel blevet fjernet fra de mest intensivt udnyttede markflader. Der findes dog ingen landsdækkende statistik for dette.

Hvornår bliver nye arter et problem?

Nye arter kommer til stadighed til Danmark, fordi de af mennesker bliver bragt hertil passivt, indslæbt, eller aktivt, indført, eller fordi de kommer her af egen drift, indvandring. Indvandring kan ses som en naturlig artsberigelse eller artsudskiftning og sker bl.a. som funktion af klimaændringer.

Langt de fleste nye arter indpasser sig uden problemer i den eksisterende natur, og mange af dem opfattes som en naturlig del af den danske flora og fauna, fx skivekamille, skvalderkål, vinbjergsnegle og fasaner. Nogle arter bliver dog et problem, fordi de fortrænger de oprindelige arter og forandrer hele naturtyper radikalt. Eksempler på problematiske invasive plantearter er kæmpebjørneklo, rynket rose, japansk pileurt, glansbladet hæg og sildig gyldenris. For andre arter er problemstillingen mere kompleks. Eksempelvis beskyttes engelsk vadegræs som en del af habitatområdet Vadegræssamfund i Vadehavet, mens den regnes som en invasiv art i Kattegat og bekæmpes på både Samsø og Læsø.

I forhold til spredningen og bekæmpelsen af de invasive planter er en del af udfordringen, at nogle af plantearterne også har eller har haft en prydværdi. Rynket rose er med sine velduftende blomster og store hyben en yndet plante i sommerhusområder, og kæmpebjørneklo har været en prydplante pga. sine store, smukke skærme.

Også dyrearter kan optræde invasivt. Her er mårhunden et eksempel på en art, der ønskes bekæmpet, fordi den udgør en trussel mod jordrugende ynglefugle, og fordi den er bærer af en lang række parasitter og sygdomme.

Overskudproduktion – nye muligheder for naturen og friluftslivet

1980’erne var kendetegnet ved en intensiveret landbrugsproduktion og en voksende overskudsproduktion af landbrugsprodukter inden for EU. Dette skyldtes bl.a. forbedrede produktionssystemer, men også den måde, EU’s landbrugsstøtte var indrettet på. For at imødekomme miljøkonsekvenserne og selve overskudsproduktionen indførte EU i 1987 mulighed for, at medlemsstaterne kunne lave aftaler med landmændene om støtte til miljøvenligt jordbrug, naturpleje, udtagning af agerjord og skovrejsning. Hermed fik dansk naturforvaltning et tiltrængt nyt virkemiddel, der kunne bruges til bl.a. at motivere lodsejere til fortsat at afgræsse lysåbne naturtyper.

Siden 1987 har EU’s landbrugspolitik undergået flere reformer. Reformerne har resulteret i, at den EU-finansierede landbrugsstøtte i dag stort set er afkoblet produktionen. Landmanden modtager støtte opgjort efter det areal, han eller hun driver i omdrift og som vedvarende græs (kaldet den direkte støtte), mod at en række natur- og miljøkrav overholdes. Støtteordningerne til miljøvenligt landbrug, naturpleje mv. er derimod indbygget i det såkaldte landdistriktsprogram, som også rummer støtte til innovation i landbrugsproduktionen, fremme af økologisk landbrug samt støtte til landdistriktsudvikling drevet gennem bottom-up-initiativer.

I Danmark blev 1980’ernes overskudsproduktion startskuddet til en større undersøgelse af, hvilke arealer det bedst kunne betale sig at tage ud af produktion, og en diskussion om, hvordan et »overskud« af landbrugsjord kunne udnyttes konstruktivt i forhold til at løse de natur- og miljøproblemer, som den stigende intensivering af landbruget bragte med sig. Debatten, der blev omtalt som marginaljordsdebatten, resulterede bl.a. i 1989 i Lov om Naturforvaltning, der rummede nye midler til naturgenopretning, friluftslivsforbedringer og statslig skovrejsning med et multifunktionelt sigte. En udvidelse af Naturfredningslovens erstatningsfrie bestemmelser var også blandt resultaterne. Eksempelvis blev ferske enge omfattet af loven, og der blev indført krav om 2 m dyrkningsfri bræmmer omkring fortidsminder og langs vandløb samt forbud mod at fjerne diger og jordvolde. Ændringerne blev iværksat ved en lovændring i 1992, hvor loven samtidig fik nyt navn, Lov om naturbeskyttelse, og bestemmelserne fra den nye Naturforvaltningslov blev indarbejdet.

Resultatet af de nye naturforvaltningsinitiativer igangsat under Naturforvaltningsloven var i 1998, at der var blevet anvendt omkring 1,4 mia. kr. og opkøbt 14.000 ha til forskellige naturprojekter. Omkring 40 % af midlerne var gået til naturgenopretning, 40 % til statslig skovrejsning og 20 % til friluftsprojekter. Med projekterne fik man vist nye veje til, hvordan projekter kunne etableres i et samarbejde mellem myndigheder, interesseorganisationer og lokalsamfund.

EU’s støtteordninger bidrog i perioden 1998-2012 til plantning af 26.000 ha privat skov og til, at godt 11 % af det totale produktionsareal i landbruget (ca. 300.000 ha) i 2019 var dyrket økologisk. Omkring 98.000 ha var i 2019 omfattet af aftaler om naturpleje.

Græsning og driftsophør i lysåben natur

Et ophør af drift på de lysåbne naturtyper betyder, at arealerne de fleste steder på sigt vil gro til i træer og buske, og at værdierne knyttet til arealernes lysåbne karakter bliver reduceret eller helt forsvinder. Dette har været et udtalt problem i naturforvaltningen siden slutningen af 1970’erne og er forbundet med en generel nedgang i antallet af græssende dyr og produktionsændringer i landbruget, hvor en stor del af kvæget i dag permanent er på stald. Endelig spiller det også ind, at mange af de lysåbne arealer ligger langt fra de tilhørende gårde og derfor er omkostningstunge at drive.

Lysåbne naturtyper i god bevaringstilstand er kendetegnede ved mange blomstrende urter, sommerfugle og andre insekter mv. og er vigtige for bevarelse af biodiversiteten i Danmark. Helårsgræsning med relativt lavt græsningstryk uden anvendelse af gødning og med samgræsning af to eller flere dyrearter anbefales i stigende grad som metode til at sikre en god tilstand.

Ved helårsgræsning øges spredningen af frø fra planter, der modner sent, eller som kun ædes om vinteren. Om foråret, når væksten begynder, er planterne græsset i bund, og der er lys og plads til, at nye planter kan spire frem. Tilstedeværelsen af de græssende dyr sikrer, at der året rundt er friske ekskrementer til gavn for biller og andre gødningstilknyttede insekter. Disse er igen vigtige fødeemner for mange fuglearter og andre insektædende dyr.

Nye emner på den natur- og miljøpolitiske dagsorden

1990’erne var årtiet, hvor de kulturhistoriske interesser fik større opmærksomhed. Et nyt begreb, »kulturmiljøer «, blev introduceret som et samlende begreb for forvaltning af fortidsminder, bygninger og landskaber. Disse skulle ikke længere kun ses hver for sig, men som en større eller mindre helhed, der skulle forsøges bevaret, og hvis historie skulle formidles. Daværende miljøminister Svend Auken kaldte initiativet for miljøpolitikkens tredje ben, hvor miljø- og naturbeskyttelsen var de to første. Initiativet indebar, at bevaringsværdige kulturmiljøer skulle udpeges og planlægges på lige fod med andre planemner i Planloven. Et eksempel på et bevaringsværdigt kulturmiljø i Skive Kommune er Spøttrup Borg side om side med Spøttrup Mark, der består af ti husmandsbrug i ens byggestil udstykket i 1930’erne. Spøttrup Mark er forholdsvis velbevaret med hensyn til blokudstykningen og markstrukturen.

Invasive arter var et andet problem, der begyndte at få opmærksomhed i 1990’erne. Invasive arter er dyr og planter, der spredes til områder, som de ikke selv ville kunne sprede sig til, og som samtidig har en negativ effekt på den oprindelige biodiversitet. Forvaltningsmæssigt er problemet søgt imødegået siden midten af 00’erne gennem lovgivning, der muliggør eller foreskriver bekæmpelse af specifikke arter (fx skærmplanten kæmpebjørneklo), men især gennem specifikke indsatsplaner og vejledninger til bekæmpelse af problemarter. Invasive arter er dog svære at udrydde, når de først har slået sig ned, og kræver en langvarig eller vedvarende indsats.

Naturgenopretning efter årtusindskiftet

Naturgenopretningen fortsatte i 00’erne, hvor »Den Særlige Vand- og Naturindsats – Miljømilliarden« blev introduceret i 2006 med udgangspunkt i en aftale mellem Dansk Folkeparti og de daværende regeringspartier Venstre og Det Konservative Folkeparti. Indsatsen handlede først og fremmest om at hæve vandstanden på lavtliggende arealer i ådalene. Ud over at skabe mere natur og bedre miljø blev klimaforandringer også fremhævet som et problem, indsatsen skulle medvirke til at løse.

Reduktion af landbrugets udledning af drivhusgasser til atmosfæren og kvælstof til kystvande samt forbedring af naturen gennem udtagning af lavbundsarealer er også formål, der er fremhævet i en række nye støtteordninger iværksat med udgangen af 2010’erne.

Trods mange nye tiltag til beskyttelse og forbedring af natur- og landskabsværdierne og målbare forbedringer for visse arter, fx rovfugle og oddere, konkluderede både den første OECD-evaluering af dansk miljøpolitik fra 1999 og det daværende Naturråd, at den danske naturindsats var utilstrækkelig. På linje med dette opsummerede det såkaldte Wilhjelmudvalg under Miljøministeriet, opkaldt efter sin formand, tidligere industriminister Nils Wilhjelm, i 2001, at Danmark var et af landene i Europa med færrest naturområder, at naturen var for fragmenteret, og at naturkvaliteten var for dårlig. Dårlig naturkvalitet er ofte et resultat af ingen eller forkert pleje, dræning og påvirkning fra pesticider og næringsstoffer. Et af udvalgets løsningsforslag var at øge indsatsen for at sikre større sammenhængende naturområder. I 2007 fik Danmark sin første lov om nationalparker, og i 2022 var der etableret fem parker: Thy i 2008, Mols Bjerge i 2009, Vadehavet i 2010, Skjoldungernes Land i 2015 og Kongernes Nordsjælland i 2018. Parkerne er dog blevet kritiseret af bl.a. Rigsrevisionen for ikke at have nok fokus på beskyttelse og forbedringer af naturen.

Skiftende regeringer har siden 2013 foreslået nye tiltag for at bremse tilbagegangen for naturarealer og biodiversitet, herunder udlægning af skov til »urørt skov« (skov, hvor skovdriften er ophørt), en harmonisering af kommunernes planlægning for naturen med udgangspunkt i et sammenhængende naturnetværk kaldet Grønt Danmarkskort samt initiativer til udtagning af landbrugsjord med flersidige formål.

På baggrund af kritik fra bl.a. de grønne organisationer og biologiske fagkredse over manglende fremdrift på biodiversitetsområdet vedtog et flertal i Folketinget i december 2020 en aftale om en natur- og biodiversitetspakke. Aftalen skal sikre, at der udlægges op til 15 såkaldte naturnationalparker for at standse tilbagegangen i biodiversiteten. Naturnationalparker er ifølge Miljøministeriet »et større sammenhængende naturområde uden skov- og landbrugsproduktion, der skal forvaltes med natur og biodiversitet som hovedhensyn, med henblik på at naturen i området så vidt muligt kan udvikle sig på egne præmisser«. Parkerne skal udpeges på statsejede arealer med eksisterende høj biodiversitet og en stor landskabelig variation samt være velegnede til helårsgræsning. Helårsgræsning betinger, at områderne hegnes. Udpegning af naturnationalparkerne har skabt en del debat. Der har været frygt for, at hegning vil begrænse den rekreative færdsel, og at vigtige kulturlandskabsværdier vil gå tabt. Endelig har der været modstand mod, at dyr som heste og køer skal gå ude hele året.

Landbrugets arealressourcer

Både landbruget og skovbruget er reguleret gennem selvstændige love, hvori indgår regler om hhv. landbrugs- og skovbrugsarealernes anvendelse. Overordnet har Landbrugsloven (Lov om landbrugsejendomme, senest ændret i 2020) til formål »at sikre en forsvarlig og flersidig anvendelse af landbrugsejendommene under hensyn til jordbrugsproduktion, natur, miljø og landskabelige værdier« samt sikre hensyn til erhvervets udvikling, tilgodese bosætning og landdistriktsudvikling samt bevare selvejet i landbruget. Alt i alt en række forskellige hensyn rettet mod både erhvervets udviklingsmuligheder og velfærdssamfundets landskab i bred forstand. Loven gælder for alle såkaldte noterede landbrugsejendomme, hvilket i praksis omfatter stort set hele landbrugsarealet.

Udviklingen omkring 1960 er et godt sted at begynde for at indkredse, hvordan landbruget og især landbrugsjorden som ressource er indgået i velfærdssamfundets landskab. På det tidspunkt var industrialiseringen for alvor slået igennem, både økonomisk og socialt. Landbrugslovens bestemmelse om sammenlægning af ejendomme og jorder blev lempet, og en udvikling mod større og mere specialiserede brug satte i gang. Som en del af forarbejdet til de såkaldte jordlove offentliggjorde Landsplanudvalget i 1962 en planskitse for udviklingen af hele landet, Zoneplan 1962. Det forventede arealforbrug til nye byområder var enormt, og landbrugsarealerne blev tydeligvis opfattet som det, der var tilbage, når behovene for arealer til nye byer, sommerhusområder og natur- og landskabsbeskyttelse var tilgodeset. Samtidig viste planen tydeligt, at de steder, hvor byudviklingen kolliderede med de to zoner, sommerhusområder/ natur og landbrugsområder, var det konsekvent de sidstnævnte, der skulle afgive jord til byudviklingen. Landboforeningerne protesterede mod denne plan og argumenterede for, at man i planlægningen også skulle tage hensyn til den gode dyrkningsjord.

Selve Zoneplan 1962 fik ikke den store betydning, bl.a. fordi de nye planlove faldt ved de såkaldte jordlovsafstemninger, men der var nu skabt opmærksomhed om landbrugets arealinteresser. På den baggrund blev der i 1970’erne gennemført en jordklassificering af hele landet, og hensynet til landbrugets arealinteresser blev indskrevet i Lov om Lands- og Regionplanlægning. Siden har hensynet til landbrugets arealinteresser været en del af Planloven, hvor der er krav om, at kommuneplanen skal rumme retningslinjer for »varetagelse af de jordbrugsmæssige interesser«, herunder udpegning og sikring af særlig værdifulde landbrugsområder. Imidlertid er der ikke mange eksempler på realiserede byudviklingsprojekter, hvor der er taget vidtgående hensyn til værdifulde dyrkningsjorder. Bedre sikring af landbrugsarealet og udfoldelsesmuligheder for landbrugserhvervet indgik derfor i Natur- og Landbrugskommissionens anbefalinger fra 2013.

Fra omkring 2018 og frem til 2022 er der afsat 150 mio. kr. til forsøgsvis, gennem såkaldt multifunktionel jordfordeling, at tilgodese flere formål samtidig. Reduktion af landbrugets klimabelastning, fremme af biodiversitet, nedsættelse af næringsstofudledning, beskyttelse af drikkevand og fremme af friluftslivet er eksempler på mål, der kan indgå i sådanne projekter. Idéen er, at man gennem frivillig omfordeling af fx engjorder og tilstødende landbrugsjorder i omdrift kan udtage arealer af intensiv landbrugsmæssig drift og forøge naturværdierne, samtidig med at de berørte ejendomme får erstatningsjorder, og der gives bedre adgang for friluftslivet. Breder denne form for planlægning sig i fremtiden, vil landbruget få en mere aktiv rolle i forvaltningen af velfærdssamfundets landskab, end det har haft tidligere.

Zoneplan 1962

Zoneplan 1962 blev udgivet af Landsplanudvalget i 1962 med en løs tidshorisont på omkring 50 år og var det første danske eksempel på en fysisk plan for hele landet. Planen skabte en del debat, men blev aldrig formelt vedtaget politisk. Det ses tydeligt på kortet, at udvalgets forventninger var, at byudviklingen ville tage mere fart, end den rent faktisk gjorde.

Planen forudsagde, at 18 % af landets samlede areal var by eller interesseområde for byudvikling, mere end dobbelt så meget, som byarealet faktisk udgjorde mere end 50 år efter. Endvidere er det interessant, at 42 % af arealet var udlagt til interesseområde for sommerhuse og fredning, mere end de resterende rene landbrugsområder, som fyldte 39 %.

Skovene i velfærdssamfundet

Skovene og skovarealets udvikling har siden de ældste love været genstand for offentlig regulering af brugsrettigheder og pligter knyttet til skovenes flersidige anvendelse, bl.a. til jagt, tømmer, brænde, høst af gærdsel og græsning. Omkring år 1800 var skovarealet reduceret til ca. 4 %, og de skove, der var tilbage, producerede ikke meget tømmer, bl.a. fordi de i vid udstrækning blev brugt til græsning.

Efter Fredskovsforordningen i 1805 blev skovene effektivt beskyttet mod græsning og anden overudnyttelse, ligesom der kom regler om genplantning efter hugst. Skovarealet begyndte at vokse, og der kom fokus på tømmerproduktionen. Hedeselskabet spillede en central rolle i skovarealets vækst gennem organisering af plantagetilplantninger, hovedsagelig på jyske hedejorder. Fra sidst i 1800-tallet og frem til 1915 blev der således anlagt ikke mindre end 2.182 plantager omfattende et tilplantet areal på 53.000 ha. En del af plantagerne blev anlagt af gårdejere og husmænd, en anden af godsejere og af københavnske rigmænd, de såkaldte københavnerplantager.

Det var imidlertid ikke før sidst i 1960’erne, at skovene i mere bred forstand blev set som en del af velfærdssamfundets landskaber. Ved en ændring af Naturfredningsloven i 1969 blev private skove over 5 ha åbnet for færdsel til fods med visse begrænsninger. Skovenes funktion som besøgssted for friluftslivet kom dermed i fokus. I 1970’erne blev der for første gang gennemført en større undersøgelse af danskerne friluftsliv i skovene, med opfølgninger i 1990’erne og 00’erne.

Siden 1980’erne, hvor skovpolitikken primært havde fokus på træproduktion og friluftsliv, er indholdet blevet stadig mere flersidigt. Udtagning af landbrugsjord, beskyttelse af grundvand og kulturhistoriske værdier, biodiversitet, biomasseproduktion og reduktion af CO2-belastningen er således i varierende grad indgået i målene for skovbruget frem til 2020. Forskellige støtteordninger, bl.a. til skovrejsning på private jorder, statslig skovrejsning, bioenergi og omlægning til urørt skov har understøttet udviklingen i skovarealet. I forbindelse med fremsættelsen af Naturforvaltningsloven i 1989 under Schlüterregeringen blev der formuleret et mål om fordobling af skovarealet inden for en trægeneration, dvs. inden for 80-100 år, og fem år efter gentog Nyrupregeringen målet i den skovpolitiske redegørelse.

Siden Vestskoven blev etableret i Københavns vestegn omkring 1970, er der overalt i landet anlagt talrige bynære skove. Elmelund Skov ved Odense og True Skov ved Aarhus er eksempler på bynære skove, som er anlagt med flersidige formål, først og fremmest grundvandsbeskyttelse og friluftsliv. Opkøb af landbrugsjord og plantning af True Skov indledtes i 1996, og i dag er langt størstedelen af målet om en 650 ha stor skov nået. Analyser af den nye skovs påvirkning af ejendomspriserne i de omkringliggende boligområder har vist, at den samlede ejendomsværdi er steget med 35 mio. kr. beregnet efter den såkaldte husprismetode, hvor man beregner, hvor meget den nye skov har påvirket ejendomspriserne i det pågældende område. En sådan stigning siger en del om den samfundsmæssige efterspørgsel efter skov omkring Aarhus, og stigningen indikerer samtidig, at det kan være en god forretning for en kommune at bidrage til etablering af bynær skov, fordi den stigende ejendomsværdi vil betyde stigende ejendomsskatter og på sigt også stigende indkomstskatter, fordi beboernes gennemsnitlige indkomst i området vil stige. Undersøgelser af nye søers påvirkning af de omgivende ejendomspriser giver tilsvarende resultater. Variation og mere natur er efterspurgte kvaliteter ved velfærdssamfundets landskab.

Principper for en såkaldt mere naturnær drift af skovene, med stor variation i træarter og alderssammensætning, er blevet foreslået af skovbrugere som en løsning til samordning af hensyn til træproduktion, biologiske værdier, landskabelig variation og ændrede klimaforhold. I 2005 offentliggjorde den daværende miljøminister, Connie Hedegaard (f. 1960), en handlingsplan for »naturnær skovdrift« i statsskovene. Derudover har udlæg af urørt skov været et vigtigt punkt på den politiske dagsorden gennem 2010’erne. 75.000 ha skal frem til omkring 2070 være under omlægning til biodiversitetsformål i statsskovene, heraf det meste som urørt skov.

Selv om de produktionsmæssige interesser i skovbruget gennem årene er kommet i konkurrence med en række andre hensyn, er der imidlertid ingen tegn på, at træ som bygningsmateriale vil få mindre betydning i fremtiden, tværtimod. Huse og andre konstruktioner bygget af træ udgør CO2-lagre og kan reducere forbruget af beton og mursten, som begge har et stort negativt klimaaftryk. Det er derfor sandsynligt, at flere træbygninger bliver en del af landskabsbilledet i fremtiden.